• brak rozwiązań prawnych umożliwiających szybkie i właściwe przygotowanie procesów inwestycyjnych,
• brak przejrzystości w sposobie finansowania drogownictwa,
• brak działań państwa umożliwiających właściwy rozwój firm branży drogowo – mostowej funkcjonujących w Polsce,
• niewłaściwe formy organizacji i funkcjonowania jednostek administracji drogowej oraz niewystarczający poziom merytoryczny osób tam zatrudnionych,

• zmniejszenie rynku budowlanego o blisko 5 % tj. o kolejne 65 mld euro
• spadek liczby rozpoczynanych budów nowych mieszkań o ponad 120 tysięcy
• spadek liczby oddawanych mieszkań do użytku o ok. 520 tysięcy
• spadek zużycia cementu o kolejne 13 mln ton.

• Standardy (wzorce) „narodowe” – na przykładzie niemieckiego VOB/B (znormalizowanych warunków zlecania i realizacji robót budowlanych)
• Regulacje natury ogólnej (uniwersalnej) – na przykładzie warunków kontraktowych FIDIC

1. VOB/B – z uwzględnieniem przepisów korzystnych i niekorzystnych z punktu widzenia zleceniobiorcy
2. Prawo dotyczące ochrony „świadczących usługi budowlane” w Niemczech – wg §648 Kodeksu Cywilnego (BGB)
3. Zabezpieczenie wierzytelności wg VOB/B, BGB oraz nowej ustawy o zabezpieczaniu wierzytelności w budownictwie (fundusz budowlany)

• Wstrzymanie prac przez zleceniobiorcę:
• § 16 nr 5 ust.5 VOB/B
• § 320 Kodeksu cywilnego (BGB) i 273 – prawo ochrony świadczenia
• § 648 BGB – ochrona świadczących usługi
• § 321 BGB – zarzut niepewności
• Zabezpieczenie wierzytelności:
• fundusz budowlany (nowa ustawa o zabezpieczeniu wierzytelności)
• § 17 nr 6 VOB/B – rachunek zablokowany
• § 16 nr 6 VOB/B – płatności świadczone przez generalnego wykonawcę

• 60 lat doświadczeń w realizacji takich projektów na całym świecie
• ich uniwersalność oraz zasadę zrównoważonego ryzyka rozłożonego między zamawiającym a wykonawcą
• zgodność z ustawą prawo zamówień publicznych i Kodeksem cywilnym

• wybrane regulacje z niemieckiego VOB/B i
• wybrane regulacje z FIDIC oraz
• doświadczenia innych krajów europejskich („nowej” i „starej” UE)

1. Powołanie (lub wyłonienie w ramach Zespołu Trójstronnego) Zespołu ds. opracowania projektu polskich wzorców (procedur) regulacji inwestycji
2. Zaproszenie do w/w Zespołu w charakterze ekspertów:

• Przedstawicieli organizacji branżowych, stowarzyszeń, izb (krajowych i zagranicznych) znających tę problematykę
• Przedstawicieli „świata nauki” zajmujących się tą problematyką
• Prawników – z polskich i zagranicznych kancelarii, firm doradczych, organizacji etc.

3. Nawiązanie szerszej współpracy z przedstawicielami tych Ministerstw i organizacji branżowych, które w innych krajach UE uczestniczyły w procesie tworzenia analogicznych regulacji (np. Dania, Holandia, Niemcy, Słowacja)
4. Skompletowanie, przetłumaczenie, analiza i weryfikacja obowiązujących w wybranych krajach regulacji pod kątem wyboru tych rozwiązań, które się sprawdziły i które mogą być zastosowane w polskim projekcie
5. Równoległa praca Zespołu nad doskonaleniem i modyfikacją prawa dotyczącego umów o roboty budowlane wynikającego z Kodeksu cywilnego, ustawy o zamówieniach publicznych, prawa budowlanego, etc.

• Uruchomienie działań obligujących do projektowania budynków bardziej energooszczędnych oraz do termomodernizacji budynków istniejących – to otwarcie ogromnych możliwości zaoszczędzenia energii i zmniejszenia emisji CO2. Przyjęta ustawa o dopłatach do termomodernizacji jest krokiem w dobrym kierunku ale nie rozwiązuje problemu. Wnosimy o obowiązkowe podwyższenie normy cieplnej (do poziomu K=0,3) dla budynków nowo projektowanych.
• Potrzebne jest również przyspieszenie prac nad rzeczywistym wdrażaniem systemu świadectw energetycznych budynków, do czego zobowiązuje dyrektywa unijna. Polskie opóźnienie we wdrażaniu tej dyrektywy nie wynika głównie z przyczyn technicznych i organizacyjnych – zasadniczą przyczyną jest traktowanie tej dyrektywy jako swojego rodzaju unijnej uciążliwości ; nie rozumienie, że jest ona szansą na bardzo. znaczną poprawę bilansu energetycznego kraju i na przeciwdziałanie efektowi cieplarnianemu poprzez obniżenie emisji CO 2. W Polsce nie przemysł i nie transport lecz właśnie budynki i ich ogrzewanie pochłania najwięcej energii finalnej (przetworzonej) – 40 proc. ogólnego zużycia. Z tego 34 proc. przypada na mieszkania i 6 proc. na budynki użyteczności zbiorowej. Duża część tej energii ulatuje bezużytecznie w powietrze.
• Budynki stanowią w Polsce największy, niewykorzystany potencjał oszczędności energii. Wg fachowych analiz – jest to kwota rzędu 20 mld. zł. Kwota tracona. Produkcja wydajnych, już stosowanych w świecie materiałów termoizolacyjnych, powstawanie firm wykonujących termomodernizacje „pod klucz’ – to szansa na nowe miejsca pracy i wpływy do budżetu. Bez pomocy państwa rynek będzie to regulował latami. A czas nagli.
• Należy, wzorem Wielkiej Brytanii wprowadzić w Polsce zerową stawkę VAT na energooszczędne urządzenia i akcesoria (nowe typy żarówek, sprzęt AGD), tak, aby dzięki obniżonej cenie zachęcić Polaków do ich powszechnego kupowania i stosowania. Powinien to być proces regulowany, aby całości zysku z obniżenia podatku nie przechwycili producenci.
• Za pilnie potrzebne uważamy obniżenie stawki VAT od materiałów i usług budowlanych do poziomu 18 proc. Obecny poziom -22 % - jest nazbyt wysoki, wyższy niż w wielu krajach Unii i wbrew temu, co twierdzono przy wprowadzaniu podatku – nie wynika bynajmniej z imperatywu unijnej dyrektywy. Przepisy unijne stwarzają możliwość obniżenia tego podatku do 18 proc. i to niekoniecznie przy obniżeniu generalnej, podstawowej stawki VAT do tego poziomu.
• Wzorem krajów zachodnich, które stosowały nadzwyczajne rozwiązania stymulujące budownictwo mieszkaniowe Polska winna wystąpić o zgodę na wprowadzenie specjalnej, obniżonej stawki podatku dochodowego od firm, realizujących budownictwo mieszkaniowe.

Szanowni Państwo,

Po kilkuletnich studiach nad polskim systemem budownictwa społecznego, przeanalizowaniu wielu przypadków i wykonaniu wielu symulacji, przedstawiamy Państwu cykl artykułów poświęconych budownictwu społecznemu.

Po raz pierwszy w publicystyce przeanalizowaliśmy funkcjonowanie systemu z punktu widzenia relacji towarzystw budownictwa społecznego z ich klientami – partycypantami i najemcami. 

W poniższym opracowaniu położyliśmy nacisk przede wszystkim na:

1)      katalog praw i obowiązków oraz korzyści i efektywnych całkowitych kosztów ponoszonych przez beneficjentów systemu;

2)      rezentację zakładanych przez ustawodawcę funkcji systemu w zderzeniu z występującymi w praktyce jego dysfunkcjami;

3)      niezwykle istotne, a nagminnie pomijane w ubogim piśmiennictwie kwestiach regulujących zasady partycypacji w kosztach i najmu;

4)      obalenie niektórych mitów obecnych w świadomości większości społeczeństwa oraz samych polityków.

W analizach skupiliśmy się na prawnych i finansowych skutkach paradoksów i niespójności w prawodawstwie regulującym funkcjonowanie TBS-ów. Pokazaliśmy, w jaki sposób brak szczegółowych regulacji dotyczących warunków najmu i partycypacji w kosztach budowy lokali powoduje patologie w budownictwie czynszowym.

To pionierskie spojrzenie pozwoli na realną ocenę pozycji partycypantów i najemców w systemie budownictwa czynszowego, jakiej z niewiadomych przyczyn nie dokonują instytucje odpowiedzialne za sprawne funkcjonowanie systemu. Okazuje się bowiem że o ile minister infrastruktury wraz z ministrem finansów monitorują zarówno globalny rozwój budownictwa społecznego, jak i wykorzystanie specjalnie utworzonych instrumentów finansowych, o tyle brak jest informacji na temat szczegółów bieżącego funkcjonowania systemu z odwołaniem do stosowanych praktyk i obyczajów. Wykonywane na szczeblu rządowym analizy wg rozmaitych kryteriów, dostarczają z pewnością cennych informacji o trendach w budownictwie społecznym. Do właściwej oceny atrakcyjności budownictwa czynszowego powinna jednak służyć wiedza, jak system działa w praktyce i jak regulacje prawne sprawdzają się w relacjach towarzystwa z ich klientami oraz jak teoretyczne kryteria finansowe prezentują się na tle rzeczywistej dochodowości beneficjentów.

Prezentowane refleksje są wstępem do krytyki systemu. Ta z kolei służyć ma wskazaniu optymalnych rozwiązań, pozwalających na pełną realizację celu, dla którego system stworzono. Naszym zdaniem zakładany przez ustawodawcę cel budownictwa czynszowego jest zagrożony, a zagrożenie to jest natury strukturalnej i tkwi w założeniach ustawowych, które okazują się nieadekwatne do rzeczywistości. Ryzyko dysfunkcji systemu jest szczególnie wysokie w wielkich metropoliach, dlatego zaprezentujemy je na przykładzie miasta stołecznego Warszawy.

Zapraszamy serdecznie do lektury i prosimy o Państwa opinie.

         Agnieszka Uścińska

Spis treści:

I. Geneza budownictwa społecznego

II. Adresaci systemu

III. Źródła prawa regulującego budownictwo społeczne

IV. Towarzystwa budownictwa społecznego

V. Źródła finansowania inwestycji TBS

Partycypacja w kosztach budowy lokalu mieszkalnego (środki powierzone)

Metoda naliczania partycypacji

Podstawa naliczenia partycypacji

Wnioski n.t. partycypacji

Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (kredyt preferencyjny)

Pozostałe źródła finansowania inwestycji oraz konsekwencje ich wyboru

VI. Najem lokalu i czynsz najmu

Najem

Czynsz najmu w towarzystwach budownictwa społecznego

Regulacje dotyczące czynszu

Składniki czynszu

Wnioski n.t. najmu

VII. Relacje wzajemne najemców i partycypantów z właścicielami mieszkań.

Relacje partycypant – TBS

Relacje najemca – TBS

Wnioski n.t. relacji towarzystw z klientami

VIII. Koszt najmu lokalu, a dochody najemców

Efektywny koszt partycypacji i czynsz najmu

Koszt alternatywny

Dochodowość najemców TBS

Wnioski n.t. efektywnych kosztów zamieszkania w TBS

IX Pożądane kierunki reformy systemu

Zasady ograniczania stawek czynszowych

Przenoszenie własności lokali.

Przywrócenie równości stron w stosunku partycypacji oraz ekwiwalentność świadczeń.

Reprezentacja beneficjentów i kontrola towarzystw

X Zakończenie

Geneza budownictwa społecznego

W art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czytamy:

1)      Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.

2)      Ochronę praw lokatorów określa ustawa.

Na początku lat 90 ubiegłego stulecia, w związku z silnymi tendencjami wzrostowymi polskiej gospodarki, dynamicznie zachodzącymi zmianami społecznymi i demograficznymi, przemianami własnościowymi i cywilizacyjnymi, powstała pilna potrzeba wypracowania instrumentów pobudzających budownictwo mieszkaniowe, na którego głód Polacy cierpieli od dziesięcioleci. Jednakże w okresie transformacji gospodarczej pod koniec XX wieku, polski system bankowy nie sprzyjał długookresowym inwestycjom, a sfinansowanie kredytem bankowym zakupu własnego mieszkania dla wielu Polaków było niemożliwe. Stało się jasnym, że bez finansowego i legislacyjnego wsparcia państwa, zamieszkanie w godnych i stabilnych warunkach dla dużej liczby obywateli będzie niemożliwym. Na wzór systemów zachodnioeuropejskich, powołano do życia system budownictwa społecznego (czynszowego).

System ten jest formą pomocy publicznej państwa. Skierowany jest do osób, które nie są w stanie nabyć mieszkania na własność po cenach komercyjnych. Poza pewnymi wyjątkami, zadaniem budownictwa społecznego jest podaż mieszkań na wynajem o umiarkowanych kosztach budowy i umiarkowanych czynszach. W praktyce gospodarczej niekiedy zdarzały się przedsięwzięcia budowlane, w których lokale przeznaczane były nie na wynajem, ale na sprzedaż. Budową i eksploatacją mieszkań społecznych zajmują się specjalnie do tego celu powoływane towarzystwa budownictwa społecznego.

Adresaci systemu

Na etapie konstruowania systemu przyjęto koncepcję, że jego beneficjentami będą osoby młode, dla których mieszkanie w lokalach wynajmowanych z zasobów TBS będzie możliwością usamodzielnienia się od rodziców. Lokale w TBS-ach miały być pierwszymi mieszkaniami młodych rodzin, zajmowanymi przez nie przez okres do kilku lat. Przewidywano, ze wraz z rozwojem zawodowym i ekonomicznym młodzież stopniowo będzie rezygnować z najmu i kupować własne mieszkania.

W koncepcji systemu mieszkania te również miały ułatwić migrację zarobkową i jako lokale przejściowe służyć pracownikom w większych ośrodkach przez krótki okres. Dla wywołania takiego skutku przewidziano nawet odrębną kategorię partycypacji.

Ponieważ system adresowany jest do kręgu obywateli wymagających wsparcia w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, najemcy lokali w zasobach TBS-ów spełniają określone kryteria:

1)      Łączny dochód gospodarstwa domowego jest ograniczony, niewiele wyższy niż średni dochód dla poszczególnych województw, szczegółowo opisany w ustawie.

2)      Żaden z członków gospodarstwa domowego najemcy nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości

3)      W przypadkach TBS-ów należących do gmin, lokale mieszkalne często wynajmowane są osobom spełniającym dodatkowe kryteria, wynikające z ich polityk mieszkaniowych.

Warunkiem wynajęcia lokalu w zasobach TBS jest prawie zawsze wpłata wkładu partycypacyjnego przez partycypanta. Partycypant ponosi część kosztów budowy lokalu w zamian za uprawnienie wskazania najemcy lokalu. Najczęściej partycypant i najemca to jedna osoba, istnieją jednakże przypadki, w których partycypant wskazuje innego najemcę.

Konsekwencją przeznaczenia systemu dla osób o niewysokich dochodach, jest wyznaczenie w ustawie górnej granicy czynszu obowiązującego w towarzystwach. Granicą tą jest 4% wartości odtworzeniowej obowiązującej w województwie w drugim kwartale roku poprzedniego. Wartość odtworzeniowa jest indeksem, ogłaszanym przez wojewodów i wyraża przeciętny koszt budowy 1 m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w danym okresie. Jej wysokość jest więc wprost proporcjonalna do koniunktury na rynku budowlanym. Do czynszu, zasad i podstaw jego kalkulacji wrócimy wkrótce.

Kryteria dostępu najemców do systemu podlegają ścisłej kontroli. Co dwa lata najemca jest zobowiązany do złożenia deklaracji o dochodach wszystkich członków swojego gospodarstwa domowego oraz do niezwłocznego poinformowania wynajmującego, w przypadku nabycia prawa do innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości. W przypadku niespełnienia w/w kryteriów, towarzystwo może zastosować czynsz wolny, tj. nie obowiązuje wspomniana wyżej dopuszczalna granica czynszu. W przypadku nie złożenia w terminie lub złożenia niezgodnych z prawdą oświadczeń, TBS wypowiada umowę najmu bez zachowania okresu wypowiedzenia, a za okres, którego dotyczy oświadczenie może podwyższyć najemcy czynsz do 200% obowiązującej stawki.

Koniecznym podkreślenia jest fakt, że w 2005 roku nastąpiła nowelizacja ustawy o niektórych formach (…) w jednej z najistotniejszych kwestii. Pierwotnie zakładano, że skoro system przeznaczony jest dla osób niezamożnych, partycypantem może być wyłącznie osoba trzecia, której nie dotyczyć będą restrykcje co do dochodu i posiadania praw do innych lokali. Zakładano bowiem, że partycypantami okażą się wyłącznie osoby prawne, np. gminy, pracodawcy, poszukujący lokali dla swoich pracowników lub osoby fizyczne (np. rodzice), które zechcą wesprzeć inne osoby (np. dzieci) w uzyskaniu prawa najmu mieszkania. Powszechnie panuje opinia, że w praktyce większość najemców samodzielnie ponosiła koszty partycypacji wykorzystując jako partycypantów osoby, którym powierzała kwoty partycypacji z przeznaczeniem na wpłatę towarzystwu. Proceder ten, wydaje się, że bardzo powszechny, zweryfikował poglądy architektów systemu i prawdopodobnie przyczynił się do zmiany ustawy. W obecnym kształcie osoba fizyczna zawierająca umowę partycypacji z mocy prawa nabywa uprawnienie i obowiązek wynajęcia lokalu, w którego kosztach budowy partycypuje. Takie rozwiązanie pozwoliło wyeliminować fikcję. Należy jednak pamiętać, że w momencie wejścia w życie w/w nowelizacji, na rynku funkcjonowało już kilkanaście tysięcy lokali mieszkalnych, wynajmowanych przez osoby, które nie partycypowały w kosztach budowy. W konsekwencji w dniu dzisiejszym występują cztery kategorie partycypantów, o czym szczegółowo mowa będzie w dalszej części.

powrót na poczatek strony

Źródła prawa regulującego budownictwo społeczne

System budownictwa społecznego konstytuuje ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Ustawa ta reguluje między innymi funkcjonowanie towarzystw budownictwa społecznego, powołuje Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, wprowadza pojęcie partycypacji i partycypanta oraz wskazuje kryteria, jakim odpowiadać mają najemcy lokali.

Powoływanie i funkcjonowanie TBS-ów odbywa się również w oparciu o przepisy prawa dotyczące poszczególnych form prawnych towarzystw (Prawo spółdzielcze, Kodeks spółek handlowych) oraz przepisów regulujących poszczególne dziedziny działalności towarzystw (z obszaru prawa budowlanego, zarządzania nieruchomościami, rachunkowości itp.). Funkcjonowanie KFM zarządzanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz finansowo-prawne aspekty kredytów zaciąganych przez towarzystwa regulują szczegółowo ustawy z obszaru prawa bankowego, a zasady udzielania kredytów i pożyczek przez KFM uszczegółowiono w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 listopada 2007 w sprawie warunków i trybu udzielania kredytów i pożyczek ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego oraz niektórych wymagań dotyczących lokali i budynków finansowanych z tych środków. W przypadku TBS-ów powoływanych z majątku samorządów lokalnych (a takich jest większość) mogą mieć zastosowanie również przepisy z obszaru gospodarowania mieniem publicznym.

powrót na poczatek strony

Towarzystwa budownictwa społecznego

Towarzystwa budownictwa społecznego mogą być tworzone wyłącznie w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych bądź spółdzielni osób prawnych. Gmina, na której terenie działa TBS, ma prawo do wprowadzenia swoich przedstawicieli do rady nadzorczej. Akt założycielski towarzystwa podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Pozytywna decyzja może być zmieniona w określonych w ustawie przypadkach.

Zgodnie z ustawą o niektórych formach (…), przedmiotem działania towarzystw budownictwa społecznego jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Budowa i wynajem lokali mieszkalnych to główny cel statutowy każdego TBS-u (nie sa powoływane w celu osiągania zysków z dzialaności). Ponadto TBS-y mogą nabywać i modernizować budynki  mieszkalne w celu wynajmowania pozyskanych tą drogą lokali, a także prowadzić działalność polegającą na usługowym zarządzaniu nieruchomościami niebędącymi ich własnością.

W praktyce większość TBS-ów podejmuje się zarządzania i administrowania własnymi nieruchomościami. Fakt ten, pozornie uzasadniony ekonomicznie, rodzi wiele negatywnych konsekwencji, o czym szczegółowo mowa będzie w dalszej części opracowania.

Mimo, że TBS-y z założenia powoływane są jako organizacje non-profit, co oznacza, ze ich głównym celem jest budowa i eksploatacja mieszkań na zasadach najmu, a nie osiąganie zysku, towarzystwa jako podmioty gospodarujące, mają prawo osiągać dodatnie saldo ze swej działalności. Istnieją jednakże dwa niezwykle istotne zastrzeżenia: 

1)      dochody TBS-u nie mogą być przeznaczane do podziału między wspólników lub członków, a przeznaczane mają być w całości na jego działalność statutową (reinwestowane)

2)      czynsz z tytułu najmu lokali mieszkalnych uchwalany jest w takiej wysokości, aby suma czynszów za najem wszystkich lokali eksploatowanych przez towarzystwo pozwalała na pokrycie kosztów eksploatacji oraz spłatę kredytu zaciągniętego na budowę, jednak nie więcej niż 4% wartości odtworzeniowej.

Zdaniem niektórych prawników, wymóg pokrycia kosztów eksploatacji i kredytu traktuje się jako górną granicę dopuszczalnego czynszu w określonym czasie w towarzystwie. Oznacza, że towarzystwo ma obowiązek kalkulowania stawek czynszu w kwotach nie wyższych niż koszty ponoszone w związku z zarządzaniem nieruchomością oraz koszty kredytowe. Naturalną konsekwencją powyższej opinii jest teza, że towarzystwo powinno prowadzić gospodarkę w taki sposób, aby na działalności podstawowej, tj. budowie (modernizacji) i wynajmie lokali mieszkalnych, pojawił się co najwyżej zerowy wynik finansowy. Ewentualny dochód może być zatem generowany z tytułu innej działalności niż najem lokali mieszkalnych lub ich budowy (innej działalności gospodarczej zgodnej z ustawą np. eksploatacją lokali niemieszkalnych).

powrót na poczatek strony

Źródła finansowania inwestycji TBS

Przedsięwzięcie budowlane, podobnie jak każde inne przedsięwzięcie gospodarcze może być finansowane ze źródeł własnych, pożyczonych lub powierzonych. W przypadku budownictwa społecznego, ustawodawca przykłada szczególną wagę do stworzenia instrumentów finansowania tychże przedsięwzięć. Przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane realizowane przez TBS-y finansowane są z:

1)      partycypacji,

2)      kredytów udzielanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze źródeł KFM

3)      środków własnych

4)      kredytów komercyjnych.

Partycypacja w kosztach budowy lokalu mieszkalnego (środki powierzone)

Ustawa o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego wprowadza instytucję partycypanta, oraz pojęcie partycypacji, jako źródła finansowania inwestycji mieszkaniowej. Partcypacja jest zwrotnym wkładem pieniężnym. W zamian za wkład, partycypant ma prawo wskazać najemcę lokalu, w którego kosztach budowy partycypuje. Prawo wskazania najemcy jest treścią i sednem umowy partycypacji.

Dla inwestycji w toku, przed wynajęciem lokalu po raz pierwszy, partycypację nalicza się od kosztów budowy lokalu mieszkalnego. W przypadku, gdy nie dochodzi do zawarcia umowy najmu, partycypacja zazwyczaj zwracana jest w kwocie pobranej, chociaż przepisy nie regulują jednoznacznie tej kwestii. Ustawa o niektórych formach (…) precyzuje natomiast dokładnie zasady zwrotu partycypacji, jeśli mieszkanie zostało wybudowane i wynajęte. Przepis Art. 29a ust. 2 stanowi, że w przypadku zakończenia najmu i opróżnienia lokalu, partycypacja zwracana jest w kwocie stanowiącej odsetek aktualnej wartości odtworzeniowej lokalu równy udziałowi wniesionemu na mocy umowy partycypacji. Termin zwrotu partycypacji nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od dnia opróżnienia lokalu. Kolejny partycypant może zostać zobowiązany do wpłat partycypacji w kwocie równej partycypacji zwróconej jego poprzednikowi. Jest to o tyle istotne, że wraz ze wzrostem wskaźnika odtworzeniowego lokalu, wzrasta wartość należnej partycypacji, wypłacanej po rozwiązaniu umowy najmu.

W pierwotnym modelu systemu budownictwa społecznego, ustawodawca przyjął założenie, ze skoro mieszkania te przeznaczone te są dla niezamożnych obywateli, to nie są oni w stanie udźwignąć finansowego ciężaru współudziału w kosztach budowy. Z tego powodu partycypantami mogły być tylko i wyłącznie osoby trzecie (fizyczne lub prawne), które w zamian za wkład finansowy wskazywały najemców – osoby fizyczne. Partycypant był fundatorem prawa najmu, które przypadało wskazanej przez niego osobie.

W wyniku nowelizacji ustawy o niektórych formach popierania (…), zgodnie z art. 29 i 29A ustawy, obecnie istnieją następujące kategorie partycypantów:

1)      Pracodawcy działający w celu uzyskania mieszkań dla swoich pracowników, którzy jako najemców wskażą tychże pracowników

2)      Inne osoby prawne mające interes w uzyskaniu mieszkań przez wskazane przez nie osoby trzecie

3)      Osoby fizyczne, partycypujące w kosztach budowy lokalu, mieszkalnego, którego będą najemcą

4)      Osoby fizyczne, które przed nowelizacją ustawy w 2005 r. partycypowały w kosztach budowy lokali, następnie wynajętych osobom przez nich wskazanym

W przypadku partycypantów – osób fizycznych – kwota partycypacji nie może przekroczyć 30% kosztów budowy lokalu. Podobne ograniczenie nie istnieje w przypadku partycypantów – osób prawnych. Jednocześnie warto podkreślić, ze nie istnieje obowiązek pobierania partycypacji przez towarzystwa, partycypacja może wynosić 0 zł.

Inne osoby prawne mające interes w pozyskaniu mieszkań dla osób fizycznych to najczęściej gminy, wskazujące najemców w ramach lokalnych polityk mieszkaniowych, należących do ich zadań własnych. W Warszawie istnieje bardzo wiele lokali, szczególnie w TBS Praga Północ i TBS Praga Południe, w których kosztach partycypowało miasto stołeczne, a najemców wskazywano zgodnie z potrzebami i kryteriami wyznaczanymi przez samorządy dzielnic, w rejonie których powstawały inwestycje. Lokale w TBS-ach bardzo często są wykorzystywane jako zasoby do realizowania zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Wydaje się uzasadnionym przypuszczenie, że koncepcja uprawnienia pracodawców do pozyskiwania mieszkań dla swych pracowników w zasobach TBS-ów nie spotkała się z szerszym zainteresowaniem. Trudno podać jednoznaczną przyczynę tego stanu rzeczy. Być może finansowe oferty TBS-ów w sprawie poziomu partycypacji okazały się zaporowe, możliwe też, że pracodawcy nie są wogóle zainteresowani w nabywaniu praw wskazania najemców.

Ponadto z uwagi na fakt, ze zapotrzebowanie społeczne budownictwo jest ogromne, a jego zasoby niewielkie, gminy, mające pośredni wpływ na zasady kwalifikacji najemców w TBS-ach, w pierwszej kolejności pragną zaspokajać potrzeby swoich mieszkańców, a nie przybyszów.

Niezwykle ważnym jest zdefiniowanie czym w systematyce prawnej jest instytucja partycypacji. Istota stosunku partycypacji wynika z jego treści i jest to udział w kosztach budowy lokalu mieszkalnego w zamian za prawo wskazania najemcy lub osobiste wynajęcie tego lokalu. Należy zatem przyjąć, że partycypacja jest prawem majątkowym, materializującym się poprzez wskazanie najemcy w umowie najmu. Ze strony partycypanta rodzi obowiązek wpłacenia oznaczonej kwoty oraz wskazania najemcy (bądź zobowiązania się do zawarcia umowy najmu). Ze strony towarzystwa rodzi obowiązek wybudowania oznaczonego lokalu oraz zawarcia umowy ze wskazanym najemcą. Nie istnieją natomiast wyraźne regulacje, które definiowałyby prawa i obowiązki stron umowy partycypacji pomiędzy datą jej zawarcia, a datą zawarcia umowy najmu, tj. w przypadku gdy partycypacja jest źródłem finansowania w trwającym procesie inwestycyjnym. Przepisy nie regulują również momentu ustania stosunku partycypacji. W przypadku osób prawnych, istnieje możliwość rotacji najemców, a zatem konieczność ponownego ich wskazywania po rozwiązaniu umowy najmu z poprzednim.

Jako prawo majątkowe partycypacja podlega przeniesieniu (cesji). Ustawodawca wyraźnie uprawnił  partycypantów będących osobami prawnymi, do przenoszenia praw i obowiązków wynikających z umowy najmu na rzecz wskazanych przez siebie najemców, bez zgody towarzystwa.  Jednocześnie nie uregulował wyraźnie analogicznego prawa cedowania partycypacji na rzecz osób trzecich, które zawrą umowę najmu lub wskażą najemcę. Uprawnienie do przenoszenia praw majątkowych wynika jednakże z przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących przelewu wierzytelności.

powrót na poczatek strony

Metoda naliczania partycypacji

W sytuacji destabilizacji rynku mieszkaniowego, w tym również na rynku mieszkań czynszowych, zdecydowana nadwyżka popytu nad podażą wymusza na zainteresowanych konieczność wpłaty należnych wkładów najczęściej jeszcze przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego lub w jego trakcie. W związku z powyższym, wymieniony w umowie partycypacji koszt budowy lokalu mieszkalnego jest często z natury rzeczy wartością szacunkową, mimo braku stosownej wzmianki w treści umowy. Ponadto, z uwagi na ogromne utrudnienia w renegocjacji warunków i podwyższenia kwot przyznanego kredytu z KFM, istnieje naturalna tendencja do przeszacowywania kosztów na etapie planowania i wnioskowania o kredyt, uwzględniając ewentualny wzrost cen materiałów i robót budowlanych.

Dla rozliczenia pobranej partycypacji fakt ten ma tym większe znaczenie, im precyzyjniej określony jest sposób naliczenia należnej partycypacji. Jeżeli jako procentowy udział w koszcie budowy lokalu, oczywistym jest, że wartość partycypacji musi być odniesiona do kosztu rzeczywiście poniesionego, a nie planowanego. Szczególnie uważnie należy rozliczyć partycypację osób fizycznych, której wysokość ustawa ogranicza do 30% kosztów budowy lokalu mieszkalnego. Zasady współżycia społecznego winny zobowiązywać TBS do ostatecznego rozliczenia tych kosztów po zakończeniu prac budowlanych i odniesienia kwoty partycypacji wpłaconej, do kwoty należnej, liczonej od rzeczywistych kosztów księgowych. Omawianą problematykę obrazują poniższe symulacje liczbowe:

W tabeli zaprezentowano dwa warianty kształtowania się kosztów rzeczywistych budowy lokalu mieszkalnego w stosunku do kosztów planowanych, dla różnych metod obliczania wysokości wkładu partycypacyjnego. W przykładzie, podobnie jak w praktyce warszawskich towarzystw, przyjęto partycypację osób fizycznych na poziomie 30% kosztów. Partycypacja pracodawców obliczona jest bądź jako procentowy udział w kosztach, bądź kwotowo.
W przykładzie nie uwzględniono przypadku partycypanta – osoby prawnej, bowiem jej zobowiązania i uprawnienia kształtują się analogicznie do pracodawców.

W wariancie A przyjęto, że rzeczywisty koszt jest niższy od szacowanego. Kwotę należnej partycypacji przeliczono w pozycjach 1 i 2 jako odpowiedni udział w rzeczywistych kosztach budowy lokalu. Dla pozycji 3 partycypacja jest ustalona kwotowo. Saldo partycypanta jest dodatnie w każdej sytuacji. Gdy koszt rzeczywisty spada poniżej kwoty umówionej, różnica powinna być zwrócona partycypantowi. Wynika to z zasady, że partycypacja odnosi się wyłącznie do kosztów budowy lokalu mieszkalnego. Naliczenie i uiszczenie partycypacji w kwocie wyższej niż koszt budowy lokalu jest złamaniem zasady ustawowej (art. 29A ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (…)).

W wariancie B koszt rzeczywisty ostatecznie wzrasta. Kwotę należnej partycypacji obliczono analogicznie jak w wariancie A. Partycypacje obliczone procentowo wymagają uzupełnienia (przypadek 1 i 2). W przypadku 3 saldo jest zerowe, partycypant nie jest zobowiązany do dopłaty.

W Warszawie ani jeden z funkcjonujących TBS-ów nie rozliczył się z pobranych partycypacji. Nie odnotowano przypadku zwrotu nadpłaconej partycypacji ani żądania jej dopłaty. Niestety, ustawa o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (…) nie reguluje kwestii rozliczania partycypacji, a w sprawach nieuregulowanych przepisami rozdziału 4 (dotyczącego towarzystw) odsyła wprost do Kodeksu cywilnego lub ustawy o ochronie praw lokatorów. Brakuje jednoznacznego odesłania do przepisów, które nakładałyby na TBS obowiązek sporządzania sprawozdań powykonawczych oraz terminowego rozliczenia powierzonych wkładów partycypacyjnych. W ustawie o ochronie praw lokatorów (…) nie znajdujemy żadnego przepisu wskazującego rozwiązanie omawianej problematyki. Natomiast jeśli chodzi o Kodeks cywilny, z pewnością warto podjąć próbę odniesienia partycypacji do prawa zobowiązaniowego i przeprowadzić wnioskowanie analogiczne do zasad stosowanych w rozliczaniu zaliczek. Podobna dedukcja wymaga jednakże gruntownych analiz prawnych i wybiega poza możliwości przeciętnego beneficjenta systemu budownictwa społecznego. Niezaprzeczalnie obowiązek takiego rozliczenia istnieje. Zarówno zasady współżycia społecznego, jak normy prawne nakazują rozliczać się z powierzonego kapitału. Jednak w tym, szczególnym przypadku mechanizmy jasno określające zasady rozliczenia partycypacji wydają się niezbędne, a ich brak stanowi istotną lukę prawną.

Podstawa naliczenia partycypacji

Innym zagadnieniem, wymagającym ścisłej regulacji prawnej, jest precyzyjne zdefiniowanie podstawy naliczania partycypacji. Istnieją bowiem uzasadnione wątpliwości co do tej podstawy, nasuwające się w trakcie lektury Art. 29 ust.1 i 29A ust. 1 i 2 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego(…).

Art. 29

1)      Pracodawca, działając w celu uzyskania mieszkań dla swoich pracowników, a także inne osoby prawne mające interes w uzyskaniu mieszkań przez wskazanie przez nie osoby trzecie mogą zawierać z towarzystwem umowy w sprawie partycypacji w kosztach budowy tych mieszkań

Art. 29 a.

2)      Osoba fizyczna może zawrzeć z towarzystwem umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego, którego będzie najemcą.

3)      Kwota partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego uzyskana od osób, o których mowa w ust. 1, nie może przekroczyć 30% kosztów budowy tego lokalu.

Przytoczone wyżej zapisy ustawy generują dwa obszary niejasności związane z podstawą naliczania partycypacji. Pierwszy, to uznawanie przez TBSy za tożsame kosztów przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego i kosztów budowy lokalu mieszkalnego. Drugi to brak obowiązku rozliczenia pobranych prtycypacji po zakończeniu inwestycji, w oparciu o rzeczywiście poniesione koszty.

W celu wyjaśnienia pierwszego obszaru niejasności, należy zdefiniować pojęcia lokalu mieszkalnego i mieszkania oraz kosztów budowy lokalu mieszkalnego i mieszkania. Te bowiem koszty mogą być podstawą naliczenia partycypacji. Przypomnijmy, że w systemie budownictwa społecznego funkcjonują jeszcze dwie inne kategorie kosztów budowy:

a)      koszt przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, o którym mowa była w rozdziale 1, tj. koszt budowy części mieszkalnej budynku z przyłączami technologicznymi, pracami projektowymi, gruntu itp.

b)      koszt inwestycji, tj. kompleksowy koszt budowy obiektu, włącznie z powierzchniami niemieszkalnymi, np. komercyjnymi, garażami, parkingami oraz zagospodarowaniem przestrzeni w obrębie budynku, np. zieleń, droga dojazdowa, mała architektura

Jak już kilkakrotnie wspominano, w sprawach nieuregulowanych rozdziałem 4 zastosowanie maja przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie praw lokatorów (…). W tej ostatniej znajdujemy definicję lokalu mieszkalnego, w brzmieniu: przez „lokal” należy rozumieć lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (…). Definicja ta jest nieprzydatna do ustalenia rodzaju kosztu, mogącego służyć za podstawę rozliczeń z partycypantem. Rozsądną determinantą, która z logicznego punktu widzenia mogłaby posłużyć do wyznaczenia kosztu budowy lokalu mieszkalnego jest pojęcie powierzchni lokalu mieszkalnego. I tak powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego stanowi powierzchnia wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, tj. kuchni, pokoi, przedpokoi, łazienek itp., natomiast za powierzchnię użytkową lokalu nie uważa się balkonów, tarasów i loggi, spiżarni, szaf i schowków w ścianach, pralni, suszarni, wózkowni, strychów i piwnic. Lektura obu ustaw nasuwa wniosek, że 30% kosztu budowy lokalu mieszkalnego nie jest tożsamy z 30% kosztu przedsięwzięcia inwestycyjno budowlanego.

W praktyce warszawskich towarzystw za podstawę obliczenia należnej partycypacji przyjmuje się koszt przeciętny metra kwadratowego wynikający z podzielenia kosztu przedsięwzięcia inwestycyjno – budowlanego przez ilość metrów p.u.m. Tak wyliczony współczynnik daje oczywiście wyższą wartość bezwzględną. W rezultacie partycypacja odnosi się do kosztów przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego a nie kosztów budowy lokalu mieszkalnego. Jest to kryterium na korzyść dla TBS i na niekorzyść partycypanta. Ponieważ żadne warszawskie towarzystwo nie zaprezentowało dotychczas rzeczywistego kosztu inwestycji, kosztu przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, ani kosztu budowy lokali mieszkalnych, ciężar udowodnienia tezy o zawyżonej partycypacji spoczywa na partycypancie. Wobec braku dostępu do rzetelnej dokumentacji, pozostaje mu wnioskowanie poszlakowe. Przeprowadzenie dowodu w sporze o rozliczenie partycypacji w oparciu o koszty faktycznie poniesione jest niezwykle trudne. Towarzystwa odmawiają przedstawienia kosztów faktycznie poniesionych powołując się na tajemnicę handlową. Z przyczyn oczywistych również banki kredytujące inwestycje nie udzielają żadnych informacji. W polskim systemie budownictwa społecznego nie przewidziano żadnych mechanizmów ani instytucji kontrolnych lub odwoławczych, których zadaniem byłaby weryfikacja legalizmu działania, prawidłowości rozliczeń, czy też racjonalnego zarządzania mieniem publicznym przez towarzystwa w toku eksploatacji lokali.

Spór o podstawę naliczania partycypacji jako udziału w kosztach budowy lokalu mieszkalnego, lub kosztach przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego jest trudny do rozstrzygnięcia ze względu na różnice interpretacyjne w nazewnictwie (problemy z właściwą nomenklaturą mają nawet kontrolerzy z Najwyższej Izby Kontroli). Jednakże, nawet pomijając sporną kwestię: co jest kosztem budowy lokalu mieszkalnego i przyjmując, że partycypacja stanowi 30% kosztów przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, można wskazać przypadki pobierania partycypacji znacznie przekraczających dozwoloną ustawą granicę.

Wnioski n.t. partycypacji

Partycypant, jeśli zawiera z towarzystwem umowę partycypacji na długo przed zakończeniem inwestycji, ponosi ryzyko inwestycyjne wyższe niż główny inwestor. W razie nieukończenia inwestycji może otrzymać jedynie zwrot wpłaconego wkładu. Przepisy dotyczące waloryzacji partycypacji dotyczą wyłącznie sytuacji, w której ustaje stosunek najmu, a więc kiedy dochodzi do zakończenia inwestycji. Z uwagi na to, że jest podmiotem niezwykle słabym finansowo (kryterium dochodowe), nie jest często w stanie ubezpieczyć ryzyka fiaska inwestycji. W umowach partycypacji w Warszawie nie zastosowano żadnych mechanizmów ochronnych wobec partycypanta na wypadek nie zakończenia lub przedłużenia się procesu budowlanego, albo znaczącego wzrostu cen. Nie stosuje się kar umownych ani oprocentowania wkładu przeciwnie do zwyczajowych kontraktów zawieranych przez towarzystwa z wykonawcami usług budowlanych i dostawcami materiałów. TBS-y jako inwestorzy dywersyfikują ryzyko nieukończenia inwestycji i są w stanie zabezpieczyć się przed stratami, jednakże partycypanci nie mają udziału w odszkodowaniach. Jako moralni współinwestorzy, a w praktyce jedyni inwestorzy, powierzają swoje wkłady na zasadach nie dość precyzyjnie zabezpieczających ich interesy.

Nie sprecyzowano w przepisach dość dokładnie podstawy naliczenia wkładu partycypacyjnego, ani zasad rozliczenia powierzonych wkładów. Wobec braku jednoznacznego nałożenia na towarzystwo obowiązku rozliczenia powierzanych mu kwot jako partycypacji w kosztach budowy lokalu, mamy do czynienia z sytuacją patową. Polega ona na określeniu stanu docelowego (udział partycypacji w kosztach budowy), ale bez zobowiązania i uprawnienia stron do udowodnienia wypełnienia dyspozycji normy prawnej i bez sankcji. 

powrót na poczatek strony

Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (kredyt preferencyjny)

Jak wcześniej wspomniano, zaistniała w Polsce bardzo silna potrzeba stworzenia systemu prawno-finansowego, dzięki któremu możliwy będzie wzrost podaży oraz dostępność do rynku wynajmu lokali mieszkalnych o niewygórowanym czynszu. Zapewnienie odpowiedniego poziomu czynszu w warunkach nadwyżki popytu jest możliwe tylko dzięki regulacjom prawnym wynikającym z interwencji państwa. Również pobudzenie inwestycji mieszkaniowych i wzrost podaży mieszkań w umiarkowanej cenie w warunkach rynkowych panujących w 90 latach w Polsce (zdecydowany niedobór realizowanych inwestycji, stopy procentowe na poziomie blisko 20%, niski efektywny popyt kredytobiorców i nabywców nieruchomości) mogło nastąpić wyłącznie na skutek wyraźnej, kierunkowej ingerencji państwa na rozregulowanym rynku nieruchomości.

Ustawą o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego powołano Krajowy Fundusz Mieszkaniowy. KFM to wydzielony fundusz, zarządzany przez Bank Gospodarstwa Krajowego, utworzony przez Radę Ministrów. Służy realizacji zadań wynikających z polityki państwa w zakresie gospodarki mieszkaniowej oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Zasadniczym źródłem finansowania funduszu są środki budżetu państwa. Głównym przeznaczeniem środków pochodzących z KFM jest:

1)      Udzielanie TBS-om i spółdzielniom mieszkaniowym kredytów na preferencyjnych warunkach, z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe na wynajem,

2)      Udzielanie pożyczek bankom prowadzącym kasy mieszkaniowe

3)      Udzielanie gminom preferencyjnych kredytów na realizację komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu

4)      Oraz na tworzenie instrumentów inżynierii finansowej związanej z powyższą działalnością

Kredyty udzielane przez KFM nie mogą przekroczyć 70% kosztów przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego. Rozporządzenie Rady Ministrów, o którym mowa w podrozdziale 1.2. określa dokładnie warunki, jakim odpowiadać musza lokale mieszkalne wybudowane przy współudziale kredytu udzielonego przez KFM. Są to warunki technologiczne, wskazujące minimalne parametry energooszczędności budynków oraz minimalny standard wyposażenia lokali. Lokale wynajmowane w zasobach TBS musza być wykończone „pod klucz”, tj posiadać niezbędna armaturę, wykończenie ścian i podłóg, stolarkę drzwiową itp. Ponadto określa wysokość oprocentowania kredytów i pożyczek, które jest kryterium jego atrakcyjności, czy tez preferencyjności, zgodnie z założeniem ustawodawcy. Zdecydowanym wyróżnikiem inwestycji współfinansowanych środkami pochodzącymi z KFM jest w przypadku towarzystw budownictwa społecznego fakt, ze lokale mieszkalne kredytowane przez KFM nie mogą być – pod rygorem nieważności – wyodrębnione na własność, ani ustanowione do nich spółdzielcze prawo własnościowe. Zapis ten przekreśla możliwość przeniesienia własności mieszkania wybudowanego przez TBS przy udziale środków z KFM.

Kredyty ze środków funduszu udzielane są wyznaczonym kredytobiorcom (TBS-om, spółdzielniom mieszkaniowym i gminom), na podstawie złożonych wniosków, które po ocenie formalno-merytorycznej i ekonomicznej punktowane są wg kryteriów ogłaszanych przez BGK. Aplikacje wnioskodawców biorą udział w rankingach raz do roku i konkurują o ograniczone środki.

Działalność Krajowego Funduszu Mieszkaniowego traktuje się jako formę polityki mieszkaniowej państwa, polegającej w tym wypadku na zapewnieniu pobudzenia inwestycji oferujących lokale wybudowane i eksploatowane w przystępnych cenach. Gwarantem konkurencyjnej ceny jest wymóg ograniczenia kosztu wybudowania 1 m² do poziomu wartości wskaźnika odtworzeniowego obowiązującego w danym województwie. Gwarantem eksploatacji (wynajmu) wybudowanych lokali w zamian za niewygórowany czynsz jest natomiast wskazanie górnego możliwego pułapu czynszu najmu do 4% wartości odtworzeniowej. Atrakcyjność kredytu bierze się przede wszystkim z jego kosztu, który nie może przekroczyć stopy redyskonta weksli, co w praktyce daje nominalne oprocentowanie na poziomie 3-4 punktów w ciągu ostatniego dziesięciolecia.

W praktyce większość przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych jest wykonywana przy współudziale środków z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego.

Do kosztów przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, kwalifikowalnego do kredytowania w ramach KFM zaliczane są: koszty budowy, rozbudowy, modernizacji budynków przeznaczonych na cele mieszkalne, niezbędna infrastruktura techniczna, koszty przyłączy technicznych, niezbędny zakres uzbrojenia, koszty związane z nadzorem inwestycyjnym, wartość gruntu wniesionego aportem.

Do kredytowania nie kwalifikują się: koszty finansowe, koszty budowy powierzchni towarzyszącej niemieszkalnej (parkingi, garaże, zieleń), powierzchnie komercyjne.

Powyższe koszty nie podlegają oczywiście również partycypacji. Z brakujących 30 % wartości przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, należy wyodrębnić koszt budowy powierzchni mieszkalnej netto, który może być pokryty partycypacją. Pozostały koszt również należy do towarzystwa.

Przykład:

koszt przedsięwzięcia inwestycyjnego wynosi 12.000.000,00 zł, w tym:

1)      powierzchnie komercyjne i grunt 2.000.000,00 

2)      powierzchnie mieszkalne 4.000.000,00

3)      powierzchnie wspólnego użytkowania 6.000.000,00

powrót na poczatek strony

Pozostałe źródła finansowania inwestycji oraz konsekwencje ich wyboru

W związku z faktem, że nie każda aplikacja kredytowa, składana do BGK finalizowana jest promesą kredytową, istnieją TBS-y, które dla sfinansowania inwestycji zaciągają kredyty w bankach komercyjnych. W publicystyce dotyczącej przedmiotu często pomija się ten fakt, sprowadzając problem finansowania przedsięwzięć wyłącznie do zagadnienia KFM.

Tymczasem realizowane są projekty kredytowane z innych Źródeł niż KFM, które również pełnią funkcję budownictwa czynszowego i funkcjonują w oparciu o ustawę o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, tzn.

1)      istnieje w nich możliwość pozyskiwania środków na inwestycję z partycypacji na zasadach ustawowych

2)      czynsz najmu ograniczony jest do poziomu 4% wartości odtworzeniowej

3)      najemcą może stać się osoba fizyczna spełniająca ustawowe kryteria

4)      inwestorem jest towarzystwo budownictwa społecznego, powołane i funkcjonujące na mocy stawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.

To, co odróżnia te projekty od projektów współfinansowanych ze środków publicznych, to brak restrykcji zastrzeżonych dla inwestycji realizowanych ze środków KFM:

1)      nie istnieją ograniczenia co do udziału środków kredytowych w koszcie budowy,

2)      nie istnieją szczególne wymagania, jakim odpowiadać muszą budynki i lokale budowane przez tbs.

3)      nie istnieje zakaz przenoszenia własności lokali na najemców lub inne osoby. 

W związku z faktem, że w ramach budownictwa społecznego, w niektórych wypadkach istnieje możliwość przeniesienia własności lokalu, tj. nabycia lokali przez partycypantów lub najemców, utożsamianie budownictwa społecznego z budownictwem czynszowym należy traktować jako zbyt daleko idące uproszczenie. Okazuje się bowiem, że przy odpowiedniej konstrukcji finansowej przedsięwzięcia, lokale budowane przez towarzystwa budownictwa społecznego funkcjonują podobnie jak produkty developerskie, które podlegają obrotowi bez ograniczeń.

powrót na poczatek strony

Najem lokalu i czynsz najmu

Najem

Ogólnie kwestie najmu uregulowane są w Kodeksie cywilnym. Szczegółowo treść stosunku najmu lokalu mieszkalnego, prawa i obowiązki stron oraz wykaz podstawowych pojęć zawarte są w ustawie z dnia 31 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto ustawa reguluje zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz precyzuje zasady kalkulacji czynszu, jednakże w sprawach czynszu ustawa ta nie ma zastosowania do zasobów TBS-ów.

Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się wydać przedmiot najmu, na czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zapłacić umówiony czynsz. Jeśli umowa nie przewiduje inaczej, przedmiot najmu powinien być użytkowany osobiście przez najemcę i służyć zaspokojeniu jego potrzeb. Lokale mieszkalne służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób fizycznych, dlatego tylko osoby fizyczne mogą być najemcami mieszkań w TBS-ach, a lokale te mogą służyć wyłącznie celom mieszkaniowym, jeśli umowa najmu nie stanowi inaczej.

Najemcami lokali w zasobach Towarzystw budownictwa społecznego mogą stać się wyłącznie osoby fizyczne, spełniające łącznie poniższe kryteria:

1)      najemca wraz z pozostałymi członkami gospodarstwa domowego (osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkania) od dnia objęcia lokalu nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości;

2)      jeżeli najemca lub osoba z nim zamieszkująca posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w innej miejscowości, TBS może wynająć lokal takiemu gospodarstwu domowemu, jeśli ich zamieszkanie w tym lokalu jest związane z podjęciem pracy w pobliżu miejscowości, w której lokal się znajduje;

3)      dochód gospodarstwa domowego najemcy od dnia zawarcia umowy najmu nie może przekraczać 1,3 przeciętnego wynagrodzenia w danym województwie więcej niż:

¨      o 20% w gospodarstwie jednoosobowym

¨      o 80% w gospodarstwie dwuosobowym

¨      o dalsze 40% na każda dodatkową osobę w gospodarstwie domowym o większej liczbie osób.

Najem jako stosunek cywilnoprawny, podobnie jak umowa partycypacji, charakteryzuje się równością stron. Oznacza to, ze uprawnienie jednej strony rodzi zobowiązanie drugiej strony do zrealizowania tego uprawnienia.

Podstawowe obowiązki stron:

Obowiązkiem wynajmującego jest udostępnienie lokalu w stanie przydatnym do użytku oraz do zapewnienia sprawnego działania instalacji i urządzeń, umożliwiających najemcy dostęp do mediów, dźwigów osobowych oraz wyposażenia mieszkania. Obowiązkiem wynajmującego jest również utrzymanie w należytym stanie porządku pomieszczeń i urządzeń przeznaczonych do wspólnego używania w budynku oraz dokonywanie napraw i przywrócenie do właściwego stanu w razie zniszczenia w/w pomieszczeń i urządzeń. Dokonywanie napraw lub wymiany instalacji wyposażenia technicznego, tj. instalacji kanalizacyjnej, wodociągowej, ciepłej wody (bez armatury), elektrycznej, gazowej, centralnego ogrzewania włącznie z grzejnikami, anteny zbiorczej za wyjątkiem osprzętu. Do wynajmującego należy również wymiana pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej, podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych i tynków.

Obowiązkiem najemcy jest utrzymanie lokalu we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym, przestrzeganie porządku domowego, dbanie i ochrona przed zniszczeniem lub dewastacją części budynku przeznaczonego do wspólnego użytku oraz naprawa i konserwacja:

·        podłóg, posadzek, okładzin ściennych

·        okien i drzwi

·        wbudowanych mebli włącznie z ich wymianą

·          trzonów kuchennych, kuchni, grzejników, sanitariatów,

·          osprzętu i zabezpieczeń instalacji elektrycznej

·          pieców i ogrzewania etażowego

·        instalacji wodno-kanalizacyjnej do pionów zbiorczych

·        innych elementów wyposażenia lokalu poprzez malowanie lub tapetowanie i naprawe ubytków tynków ścian i sufitów, malowanie drzwi, okien, wbudowanych mebli, urządzeń sanitarnych i grzewczych

Czynsz najmu w towarzystwach budownictwa społecznego

Czynsz najmu w lokalach mieszkalnych regulują przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów oraz ogólnie Kodeks cywilny. Czynsz w towarzystwach budownictwa społecznego wyłączono spod jurysdykcji ustawy o ochronie praw lokatorów, odsyłając w Art. 9a. do odrębnych przepisów. Za odrębne przepisy należy przyjąć ustawę o niektórych formach popierania budownictwa społecznego, w której Art. 28 czytamy m.in., w ust.1., że stawka czynszu za 1m² ustalana jest w takiej wysokości, aby suma czynszów za najem wszystkich lokali towarzystwa pozwalała na pokrycie kosztów eksploatacji oraz spłatę kredytu zaciągniętego na budowę. W ust.2. pada niezwykle istotne określenie maksymalnej możliwej stawki czynszu na poziomie 4% wartości odtworzeniowej lokalu. Wymienione tu zapisy Art. 28 są jedynymi wyznacznikami kwot i składników czynszu w systemie prawnym dotyczącym budownictwa czynszowego. Tak ustalona wysokość czynszu w wyjątkowych wypadkach może ulec podwyższeniu, jeżeli najemca nie złoży w terminie deklaracji o dochodach swojego gospodarstwa domowego lub jeśli przekroczy dopuszczalny dochód, nie stosuje się Art. 28 ust. 2 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, tj. czynsz tego najemcy może zostać uchwalony wg indywidualnej stawki przewyższającej 4% wartości odtworzeniowej. Obowiązkiem najemcy jest składanie w/w deklaracji o rocznym dochodzie przypadającym na jego gospodarstwo domowe co dwa lata za rok poprzedni. Ponadto, towarzystwo może wezwać najemcę do złożenia zaświadczenia o dochodach potwierdzonego przez właściwy urząd skarbowy.

Regulacje dotyczące czynszu

Zgodnie z Art. 9a ustawy o ochronie praw lokatorów (…), czynsz najmu w zasobach towarzystw budownictwa społecznego regulują odrębne przepisy. Inne przepisy, które dotyczą kwestii najmu i czynszu to Kodeks cywilny oraz w wąskim zakresie ustawa o niektórych formach popierania (…). W związku z wyłączeniem Art. 9a, do czynszu w TBS-ach nie odnoszą się regulacje dotyczące lokali, których właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, wchodzące w mieszkaniowy zasób gminy lub publiczny zasób gminy (w szczególności warunki, zasady i terminy ustalania oraz podwyżek i obniżek stawki czynszu). Do czynszu w TBS-ach odnoszą się następujące regulacje:

1. Roszczenia o obniżenie czynszu z powodu wady rzeczy najętej uniemożliwiającej jej użytkowanie zgodne z przeznaczeniem – Art. 664 kodeksu cywilnego
2. Terminy płatności czynszu, jeżeli nie są określone umową – Art. 668 Kodeksu cywilnego
3. Wysokość stawki czynszu oraz osoby właściwe do jej ustalenia – Art. 28 ustawy o niektórych formach (…). Stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu (definicja p.u.m znajduje się w ustawie o ochronie praw lokatorów (…) ustala zgromadzenie wspólników, walne zgromadzenie akcjonariuszy albo walne zgromadzenie w takiej wysokości, aby suma czynszów za najem wszystkich lokali w towarzystwie pozwalała na pokrycie kosztów eksploatacji i remontów budynków oraz kredytu zaciągniętego na budowę. Nie może być wyższy w skali roku niż 4% wartości odtworzeniowej lokalu, z zastrzeżeniem art. 30. Brak jest określenia czym są koszty eksploatacji i remontów budynków oraz jakiej części i jakiego rodzaju kredyt ma być pokryty w wpływami z czynszów.
4. Szczególne przypadki, w których wynajmujący może podwyższyć czynsz ponad 4 % wartości odtworzeniowej stanowią:

• Złożenie przez najemcę obowiązkowych oświadczeń o dochodach gospodarstwa domowego (co 2 lata) niezgodnych z prawdą
• Nie złożenie w/w oświadczeń w terminie lub wykazanie dochodów przekraczających wysokość ustaloną ustawą

Składniki czynszu

Z analizy regulacji prawnych, dotyczących czynszu w TBS wynika, ze górnym ograniczeniem stawki czynszu jest wartość 4% wskaźnika odtworzeniowego, obowiązującego w miejscowości, w której znajduje się jest lokal, a dolnym – wysokość kosztów eksploatacji oraz raty kredytu.

Jak wspomniano, w ustawie brak definicji kosztów eksploatacji. W praktyce zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu działań zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym, tj. dokonywanie drobnych napraw i konserwacji oraz podejmowania niezbędnych inwestycji odtworzeniowych. Obowiązek dbałości o nieruchomość często jest wyraźnie wymieniony w umowie kredytowej zawartej z BGK. Konieczność ponoszenia bieżących nakładów wynika również z innych przepisów dotyczących zarządzania nieruchomościami, np. w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników.

W skład opłat potocznie nazywanych eksploatacyjnymi w obiektach wielomieszkaniowych, bez względu na formę własności najczęściej wchodzą: opłata za administrowanie i wynagrodzenie zarządcy, koszt ubezpieczenia budynku i podatek gruntowy, fundusz remontowy (jako wydzielony kapitał na przyszłe wydatki, uwidoczniony w bilansie przedsiębiorstwa właściciela po stronie pasywnej), ryczałt lub zaliczka na tzw. media wspólne. Mimo chaosu w nomenklaturze w całym systemie prawnym dotyczącym budownictwa społecznego, wydaje się zasadnym zastosowanie ust. 8a art. 2  ustawy o ochronie praw lokatorów (…), który definiuje wydatki związane z utrzymaniem lokalu. Dyspozycja tego ustępu jest często wykorzystywana do ustalania składników czynszu i stanowi, że są to wydatki ustalane proporcjonalnie do powierzchni użytkowej lokalu w stosunku do powierzchni wszystkich lokali w danym budynku, obciążają właściciela, a obejmują: opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu; podatek gruntowy; konserwacje i utrzymanie należytego stanu technicznego nieruchomości; zarządzanie nieruchomością; utrzymanie pomieszczeń wspólnego użytkowania, wind, domofonu, zieleni, anten zbiorczych; ubezpieczenie nieruchomości; inne, jeśli wynikają z umowy. Zatem wpływy
z czynszów w towarzystwie łącznie musza pokryć wymienione rodzaje kosztów obsługi nieruchomości mieszkalnej oraz dodatkowo koszt kredytu zaciągniętego na budowę. Czynsze w zasobach warszawskich towarzystw kalkulowane są właśnie jako suma wydatków związanych z utrzymaniem lokalu oraz kredytu, przypadającego proporcjonalnie do zajmowanej powierzchni użytkowej, przy czym prawidłowość kalkulowania przypadającego kredytu jest wątpliwa w świetle niejasności co do podstawy naliczania partycypacji.

W kontekście racjonalnego gospodarowania mieniem pochodzącym z czynszów wartym przeanalizowania jest mechanizm kalkulowania poszczególnych składników czynszu. O ile rata kredytu (nawet, jeśli rachunek udziału w kredycie obarczony jest błędem), kwota podatku, ubezpieczenia i funduszu remontowego są wartościami weryfikowalnymi w oparciu o dokumentację źródłową, o tyle koszt wynagrodzenia zarządcy i koszty administracyjne są wyłącznie pochodnymi kwalifikacji i umiejętności gospodarowania TBS-u jako przedsiębiorcy. Jak zasygnalizowano wcześniej, warszawskie towarzystwa samodzielnie zarządzają i administrują własnymi nieruchomościami. Czy wykonują te zadania właściwie, a przede wszystkim racjonalnie z ekonomicznego punktu widzenia?

W 2006 roku w Warszawie przeprowadzono proste porównanie wysokości opłat za poszczególne pozycje czynszu z cenami usług polegających na administrowaniu i zarządzaniu nieruchomościami, świadczonymi przez profesjonalnych zarządców. Z analizy ofert zarządców, wynika, ze usługi świadczone przez warszawskie TBS-y i prezentowane w pozycjach czynszu pod nazwą „administracja i zarządzanie” są o wiele droższe niż rynkowe. Na 14 wysłanych zapytań ofertowych, zawierających szczegółowy opis parametrów nieruchomości (ilość i stan budynków, łączna powierzchnia użytkowa i ilość lokali, powierzchnia zewnętrznych terenów zielonych i utwardzonych itp) wpłynęło 9 ofert firm, zajmujących się usługowo zarządzaniem nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych. Odrzucono 4 oferty zawierające wartości skrajne lub usługi nieporównywalne. Poniższa tabela prezentuje średnią cenę poszczególnych usług, na podstawie 5 ofert, w porównaniu z kosztami generowanymi przez warszawski TBS Bemowo:

Różnica 1,82 zł na 1 m² w koszcie najmu mieszkania 50 metrowego daje oszczędność 91 zł miesięcznie. Koniecznie należy podkreślić, że prezentowane ceny zarządców zawierają element zysku dla przedsiębiorcy, co utwierdza w przekonaniu, ze zasobami towarzystw można zarządzać taniej.

Wnioski n.t. najmu

Gospodarce towarzystw budownictwa społecznego dotyczącej zarządzania przychodami z czynszów nie muszą towarzyszyć zasady racjonalności, gospodarności czy tez efektywności tak długo, jak długo uchwalona stawka czynszu nie zbliża się do maksymalnego pułapu 4% wartości odtworzeniowej. Jeśli w Warszawie średni czynsz wynosi 10,62 zł/1 m², przy dopuszczalnej stawce 16,65 zł/ 1 m² na koniec 2007 r., to każdy wydatek dopuszczony prawem musi być pokryty przez najemców. Bez względu na zasadność ponoszonych kosztów, mogą one bez negatywnych konsekwencji dla TBS-u wzrosnąć jeszcze o blisko 60%. Niebezpieczeństwo dotyczy w szczególności kosztów i wielkości zatrudnienia oraz wysokości wynagrodzenia kadry zarządzającej. Towarzystwa warszawskie i wiekszość TBS-ów w Polsce są tworzone jako spółki samorządowe, których większościowe pakiety właścicielskie posiadają gminy. Należy przypuszczać, ze podobnie jak inne spółki utworzone z mienia publicznego i zarządzane przez kadrę z nadania politycznego, są swego rodzaju łupem politycznym, miejscem zatrudniania osób wskazanych przez polityków sprawujących władzę w gminach. Trudno bowiem wskazać inną przyczynę utrzymywania nieefektywnych obszarów działalności – np. administrowanie lub zarządzanie – jeśli tę samą usługę można zakupić na lokalnym rynku w cenie blisko połowę niższej. Chyba, że przychody z czynszu wykorzystywane są do pokrycia innej działalności towarzystwa, np. do finansowania kolejnych przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych. Takie wykorzystanie środków z czynszów wydaje się jednakże nieetyczne i wg niektórych opinii prawnych jest niezgodne z prawem.

powrót na poczatek strony

Relacje wzajemne najemców i partycypantów z właścicielami mieszkań.

Relacje partycypant – TBS

O relacjach partycypant – towarzystwo mowa była w szczegółach w części, dotyczącej partycypacji. Podsumowując należy stwierdzić, że prawem partycypanta jest wskazanie najemcy (lub wynajęcie lokalu). Ustawy nie przewidziały ani konieczności rozliczenia się z pobranej partycypacji przed partycypantem, ani konieczności ochrony finansowych interesów partycypanta, wynikających z udziału w koszcie budowy lokalu mieszkalnego. Poza zabezpieczeniem ryzyka niezrealizowania przedsięwzięcia budowlanego w ogóle, istnieją również inne ryzyka, np. spadku wartości lub walorów nieruchomości w wyniku zaniedbań zarządcy, albo ryzyko znaczącego zniszczenia w wyniku wypadku, zdarzenia losowego, np. pożaru. Biorąc pod uwagę, że mieszkanie jest dobrem rzadkim, zainteresowanie standardem lokali i budynków ze strony partycypantów jest wysokie z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze osoby fizyczne osobiście mieszkają w tych lokalach, pracodawcy mogliby włączać ofertę skierowania do zawarcia umowy najmu do pakietu świadczeń dla swoich pracowników, gminy, w szczególności te niewielkie, mogłyby wzbogacić swoją ofertę inwestycyjną, polegającą na zapewnieniu mieszkań osobom szczególnie pożądanym ze względu na posiadane kwalifikacje. Druga motywacja wynika z coraz częściej pojawiających się zapowiedzi kolejnych rządów na temat reformy systemu budownictwa społecznego do takiej formy, aby lokale wybudowane ze środków KFM mogły być nabywane na własność przez partycypantów. W związku z powyższym, o mieszkaniach będących w zasobach TBS partycypanci myślą w kategoriach ich przyszłej wartości rynkowej. Nie posiadają jednakże żadnych instrumentów prawnych - poza drogą sądową - do egzekwowania od zarządcy lub właściciela dochowania należytej staranności i dbałości o budynek, w którego kosztach budowy partycypowali.

Relacje najemca – TBS

Pozycja najemcy w stosunkach z wynajmującym jest równie słaba co pozycja partycypanta. Prawo nie przewidziało formy reprezentacji wspólnych interesów najemców w przeciwieństwie do właścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielców, tworzących spółdzielnię mieszkaniową. Najemcy ani pojedynczo, ani zbiorowo nie mają możliwości wpływania na decyzje władz TBS-u, ani weryfikacji lub kontroli ich działań. W przypadku warszawskich towarzystw budownictwa społecznego, w których wyłącznym właścicielem jest miasto stołeczne, nadzór właścicielski nad TBS-ami sprawuje Biuro Nadzoru Właścicielskiego Urzędu m.st. Warszawy, pełniąc funkcje Zgromadzenia Wspólników. Towarzystwa powołane w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością posiadają Zarządy, jako organy wykonawcze oraz obowiązkowo Rady Nadzorcze, jako organy nadzorcze Jednakże żaden z wymienionych organów żadnej ze spółek nie czuje się zobowiązany do rozpatrywania wniosków składanych przez najemców lub partycypantów w sprawach bieżącego zarządzania nieruchomościami, dysponowania środkami z funduszy remontowych, zagospodarowania terenu itp. Organy spółek prawa handlowego nie są związane żadnymi terminami ani trybami w komunikacji ze swoimi klientami – patycypantami i najemcami. W związku z powyższym nie ponoszą żadnych konsekwencji za pozostawianie zgłaszanych im spraw bez rozpatrzenia. Organy tych spółek również nie czują się w obowiązku reagowania na zgłaszane im nieprawidłowości lub przypadki naruszania obowiązującego prawa w toku działalności. Mieszkańcy TBS-ów nie mają żadnego wpływu na tryb powoływania i skład osobowy organów, przede wszystkim zarządów spółek, w związku z tym osoby te nie maja żadnej motywacji do zarządzania mieniem spółki, a w szczególności budynkami mieszkalnymi w sposób zgody z oczekiwaniami lokatorów.

Polski system prawny nie przewidział żadnej instytucji reprezentującej interesy partycpantów i najemców. Miejski rzecznik praw konsumenta jest urzędnikiem powołanym w strukturach urzędu miasta, z przyczyn oczywistych zatem nie jest niezależny w sporach mieszkańców z TBS-ami. UOKiK oraz Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatrują sprawy włącznie zgłaszane zbiorowo, zatem wymagają od najemców formy zorganizowanej.

Wnioski n.t. relacji towarzystw z klientami

Interesy najemców dość starannie i kompleksowo chronione w ustawie o ochronie praw lokatorów (…) nie obejmują prawa do należycie i racjonalnie uzasadnionej stawki czynszu w lokalach wynajmowanych od TBS. W związku z powyższym czynsze w TBS-ach nie podlegają żadnej kontroli, poza kwotową i mogą być przeznaczane na pokrywanie kosztów nieuzasadnionych z punktu widzenia merytoryki podstawowej działalności operacyjnej TBS-u. Osoby fizyczne w roli partycypantów, a potem najemców finansują w 100% koszt budowy lokali mieszkalnych w postaci partycypacji, a potem pokrywając koszt kredytu wraz z odsetkami. Ponadto utrzymują nierentowną administrację, której czynności wycenione są na kwoty wyższe niż rynkowe. Mimo, że są fundatorami lokali mieszkalnych i sponsorami wydawałoby się nie zawsze potrzebnych miejsc pracy, nie mają żadnego wpływu na jakość i koszt zarządzania budynkami, w których mieszkają. Zanim jednak staną się najemcami, jako partycypanci ponoszą ryzyko inwestycyjne bez wpływu na przebieg procesu inwestycyjnego, bez możliwości uzyskania wiarygodnych i kompleksowych informacji o jego przebiegu. Zasada równości stron w cywilnoprawnych stosunkach najmu i partycypacji nie jest w pełni realizowana.

powrót na poczatek strony

Koszt najmu lokalu, a dochody najemców

Lokale oferowane do najmu przez TBS-y miały być odpowiedzią państwa na rosnące oczekiwanie wsparcia rodzin niezamożnych w zapewnieniu im warunków mieszkaniowych. W niniejszym podrozdziale przeanalizowane zostaną koszty związane z wynajmem mieszkań w zasobach warszawskich towarzystw.

Na koszty związane z najmem lokalu w zasobach warszawskich towarzystw budownictwa społecznego składają się: partycypacja, kaucja zabezpieczająca, czynsz najmu i opłaty niezależne.

Analizie poddane zostaną warunki finansowe najmu mieszkań i partycypacji w kosztach budowy, oferowane przez warszawskie TBS-y w 2008 roku. Dla uproszczenia obliczenia zostaną przeprowadzone na przykładzie 3 osobowego gospodarstwa domowego (dwoje dorosłych i jedno dziecko), wynajmującego mieszkanie o powierzchni 50 m². Najemca jest jednocześnie partycypantem, a partycypacja wyniosła 30% kosztów budowy lokalu. Przyjęto również założenie, że podstawą kalkulacji wkładu partycypacyjnego jest przedsięwzięcie inwestycyjno-budowlane, stanowiące 95% wartości inwestycji, zgodnie z proporcjami kosztów w przykładowej inwestycji w TBS Bemowo.

Bardzo istotnym dla prezentowanej analizy jest fakt, że od połowy 2007 roku w Warszawie TBS-y nie oddały do użytku ani jednego lokalu mieszkalnego. Towarzystwa przeżyły boom inwestycyjny w 2006 roku, poczym nie podjęły kolejnych projektów. Dlatego dywagując nad warunkami finansowymi przystąpienia do systemu TBS należy wziąć pod uwagę, że w 2008 roku nie istnieje rynek pierwotny tych lokali.

Efektywny koszt partycypacji i czynsz najmu

W kolejności chronologicznej, pierwszy wydatek to partycypacja.

W Warszawie, w latach 2000 – 2006 koszt budowy 1 m² lokalu wahał się od 2.200 zł. do 3.500 zł (średnio 2.850), a partycypacja osób fizycznych wynosiła przeważnie 30%. Przy założeniu, że średnia powierzchnia mieszkania wynosi 50 m², można przyjąć, że umowy partycypacji opiewały statystycznie na kwotę 42.750,00 zł. Osoby o dochodzie ograniczonym ustawą mają niewielką możliwość zgromadzenia oszczędności na takim poziomie!

Należy pamiętać, że zgodnie z ustawą o niektórych formach (…) towarzystwo może zażądać partycypacji równoważnej kwocie wypłaconej poprzedniemu najemcy. Kwota wypłacona wynika z aktualnej wartości wskaźnika odtworzeniowego, który od kilku lat wykazuje silną tendencję wzrostową i w II kwartale 2008 roku dla Warszawy wyniósł 5299 zł. Partycypacje zwracane najemcom w wypadku opróżnienia lokalu w II kwartale 2008 roku wynoszą 1.589,70 zł/m², co w naszym przykładzie daje kwotę 79.485 zł za 50 metrowy lokal. W związku z powyższym należy przypuszczać, ze środki na partycypację coraz częściej pochodzić muszą z kredytu lokatorskiego.

Zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów (…) towarzystwo może uzależnić zawarcie umowy najmu od wpłaty przez najemcę kaucji zwrotnej na zabezpieczenie pokrycia należności z tytułu najmu, w wysokości dwunastokrotności miesięcznego czynszu. Wpłacana jest jednorazowo najpóźniej w dniu objęcia lokalu i podlega zwrotowi w wysokości dwunastokrotności czynszu obowiązującego w dniu opróżnienia lokalu. Regułą jest korzystanie przez Warszawskie towarzystwa z uprawnienia pobierania kaucji. W prezentowanym przykładzie kaucja wynosi 6.369 zł.

Od kilku lat banki BPH i PKO BP oferują kredyty lokatorskie, przeznaczone m.in. na sfinansowanie partycypacji w kosztach budowy lokali w TBS-ach oraz kaucji. Bank PKO BP nie publikuje szczegółów oferty kredytowej odsyłając do swych oddziałów zainteresowanych bliższymi informacjami. Natomiast bank BPH prezentuje w czytelny sposób zasady i koszty kredytu lokatorskiego, dlatego kalkulacje tego banku zostaną wykorzystane dla ilustracji przykładu.

Kredyt lokatorski udzielany jest osobom posiadającym zdolność kredytową. Okres kredytowania nie może przekroczyć 10 lat. Stopa kredytowa nominalna wynosi 10,25% rocznie. Nie jest wymagany udział własny.

Kalkulacja równej raty miesięcznej kredytu lokatorskiego w BPH, w złotych, przy oprocentowaniu stałym w skali roku, udzielonego na 10 lat, wraz z prowizją banku prezentuje się następująco:

1. dla kwoty 79.485 zł, (kwota partycypacji w przypadku lokalu wcześniej użytkowanego przez innego najemcę, wyliczona na podstawie wartości wskaźnika odtworzeniowego na koniec 2007 r.) powiększonej o należną kaucję, tj. łącznie 85.854 zł wyniesie 1.146,49 zł
2. dla kwoty 42.750,00 (kwota partycypacji dla lokalu zasiedlanego po raz pierwszy w 2006r.) powiększonej o należną kaucję, tj. łącznie 49.119 zł wniesie 655,93 zł

Czynsz najmu w I połowie roku 2008 zawiera się w przedziale od 9,99 zł do 11,20 zł/m², co daje średnią 10,62 za 1 m². W 50-metrowym mieszkaniu czynsz najmu wynosi 530,75 zł bez zaliczek na media.

Zatem łączny koszt zamieszkania w mieszkaniu w warszawskim TBS-ie, tj rata kredytu lokatorskiego oraz czynsz kształtuje się na poziomie od 1186,68 zł do 1677,24 zł bez opłat za ogrzewanie, wodę i jej podgrzanie, wywóz nieczystości (tzw. opłaty niezależne). 

Dochody gospodarstwa domowego najemcy nie mogą przekraczać określonych w ustawie pułapów. Wskaźniki przeliczeniowe publikowane są dwa razy do roku. Średni dochód na Mazowszu w II półroczu 2007 roku, tj. 3.635,90 zł miesięcznie. Dla gospodarstwa 3 osobowego maksymalny dopuszczalny dochód miesięczny wynosi 10.398,67 zł, z czego dochód netto wyniesie około 7.279,00 zł.

Zatem dyspozycyjny dochód (po odjęciu kosztów zamieszkania wyliczonych wyżej) kształtuje się na poziomie od 5601 zł do 5892 zł przy założeniu, że rodzina osiąga maksymalny dopuszczalny dochód. Dalsza analiza wykaże, czy przy tej wysokości kosztach, polski system budownictwa społecznego spełnia funkcje do jakiej został powołany.

Koszt alternatywny

Koszty najmu lokalu w zasobach TBS warto analizować w odniesieniu do kosztów alternatywnych. W tym przypadku kosztem alternatywnym jest koszt nabycia podobnego mieszkania na własność.

W okresie od czerwca 2007 do kwietnia 2008 średnia cena 1 m² mieszkania w Warszawie na rynku wtórnym wyniosła w zaokrągleniu 8.500 zł. Hipotetyczna cena mieszkania 50 metrowego wyniosłaby w tym okresie 425.000,00 zł. Do kosztów związanych z zamieszkaniem we własnościowym mieszkaniu w stolicy należy zaliczyć ratę kredytu oraz opłaty eksploatacyjne uiszczane na rachunek wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni.

Miesięczna rata złotówkowego kredytu budowlano-hipotecznego w BPH, przy założeniu zerowej wpłaty własnej, stopie procentowej nominalnej na poziomie 7,55 punktów dla kwoty 425.000 zł wynosi wraz z prowizją:

·        2.986,96 zł przy 30-letnim okresie kredytowania, przy czym suma odsetek wynosi 650.041 zł

·        3.436,78 zł przy 20-letnim okresie kredytowania, przy czym suma odsetek wynosi 399.826 zł

Nie sposób jednak nie poruszyć kwestii zdolności kredytowej. Zdolność kredytowa to zdolność kredytobiorcy do spłaty zadłużenia wraz z należnymi odsetkami. Banki badają zdolność kredytową przykładając różną wagę do różnych kryteriów, które spełniać muszą wnioskodawcy ubiegający się o kredyt, zwłaszcza kredyt długoterminowy. Do najważniejszych kryteriów należą: dochód kredytobiorcy i jego stałe miesięczne zobowiązania, wiek, wykonywany zawód i wykształcenie, charakter przychodów, okres zatrudnienia, historia rachunków kredytowych. Z powyższych powodów analiza zdolności kredytowej dla potrzeb niniejszej pracy oparta jest o symulacyjny kalkulator zamieszczony na stronach prestiżowej korporacji konsultingowej Open Finance.

Przy założeniu 20-letniego okresu kredytowania, wydatków mieszkaniowych 500 zł oraz innych stałych wydatków miesięcznych również w kwocie 500 zł, zdolność kredytową niezbędną dla otrzymania kredytu w kwocie 425.000 zł mają 3 osobowe gospodarstwa o miesięcznym dochodzie brutto 11.500,00 zł, a dla kredytu 30-letniego o dochodzie brutto 10.000,00.

Wynika z tego, że najemca TBS, spełniający ustawowe kryteria dostępu do systemu budownictwa społecznego może być jednocześnie kredytobiorcą kredytu hipotecznego przeznaczonego na zakup własnego mieszkania pod warunkiem, że jego dochód plasuje się na granicy dostępności, a kredyt hipoteczny zaciągnie na 30 lat. W takim przypadku miesięczny dyspozycyjny dochód 3-osobowego gospodarstwa domowego wyniesie:

           dochód netto                                        7.279

-          rata kredytu                                         2.987

-          koszt utrzymania mieszkania                  500

            __________________________________

            dochód dyspozycyjny                          3.792 zł

Podkreślić należy, że zdolność kredytową posiadają gospodarstwa o miesięcznym dochodzie brutto minimum 10.000,00. Oznacza to, że obszar budownictwa komercyjnego nie pokrywa się z obszarem systemu budownictwa społecznego. Inaczej mówiąc przeciętny najemca lokalu w TBS nie może jednocześnie być uczestnikiem rynku budownictwa komercyjnego. Budownictwo społeczne (czynszowe) oraz tradycyjne budownictwo mieszkaniowe (komercyjne) oferują mieszkania dla dwóch różnych, niepokrywających się segmentów rynku. W tym znaczeniu można ocenić, że przyjęte i zdefiniowane kryterium dochodowe dostępu do systemu budownictwa społecznego pozwala na właściwe określenie grupy docelowej.

Dochodowość najemców TBS

W poprzednim rozdziale wykazano rzeczywisty koszt najmu lokalu w warszawskim TBS. Aby ocenić, czy przy takim koszcie najmu system spełnia jeszcze nakreśloną misję, należy podjąć próbę analizy dochodów najemców TBS. Trudno ocenić, jaki jest rzeczywisty rozkład dochodów gospodarstw najemców TBS, w tym warszawskich towarzystw. Główny Urząd Statystyczny nie publikuje wyników badań dochodowości mieszkańców Warszawy, bada jedynie średni dochód w województwach. Dla potrzeb ustawy o niektórych formach (…) Prezes GUS ogłasza, co pół roku wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w województwach bez wypłat z zysku lub nadwyżki bilansowej w spółdzielniach, z uwzględnieniem sfery budżetowej, bez dodatkowych wynagrodzeń rocznych, bez P.U.P „Poczta Polska” i „Telekomunikacja Polska” S.A. Ten właśnie wskaźnik, przemnożony przez właściwy współczynnik w zależności od liczebności gospodarstwa, jest podstawą badania kryterium dochodowego najemców, dotyczy on jednak całego województwa. W II półroczu 2007 roku wskaźnik GUS dla potrzeb obliczenia kryterium dochodowego najemców wyniósł 3.635,90. Jest to jednak wskaźnik średni dla województwa!

Dla porównania dochodów Warszawiaków z powyższym wskaźnikiem GUS dla Mazowsza można posiłkować się wynikami badań prezentowanych przez wyspecjalizowane instytuty lub organizacje, wykonujące badania statystyczne. Serwis internetowy www.pracuj.pl przeprowadził serię badań dotyczących rynku pracy i wynagrodzeń za rok 2007. Wg serwisu z badań GUS wynika, że 2/3 Polaków uzyskuje dochody niższe niż średnia płaca krajowa, dlatego badania te prezentowane są głównie za pomocą mediany. Mediana jest wartością dzieląca badaną populację na pół. W badaniu określono, że mediana dla wartości dochodu podstawowego (bez dodatków i świadczeń socjalnych) w Warszawie w 2007 roku wyniosła 3.800,00 zł. Oznacza to, że połowa ludności stolicy zarabia do 3.800,00 zł brutto miesięcznie. Prawdopodobnie z tego obszaru zbiorowości rekrutują się najemcy lokali w TBS-ach.

Jest to wartość wyższa od przeciętnego miesięcznego dochodu w województwie mazowieckim liczonego dla potrzeb ustawy o niektórych formach popierania (…), co nie dziwi, bowiem powszechnie wiadomym jest, że płace w Warszawie od lat są najwyższe w Polsce. Z innych badań przeprowadzonych przez serwis wynika, że warszawskie wynagrodzenia są wyższe od wartości dla Mazowsza, liczonych analogicznymi metodami (średnią arytmetyczna lub medianą) od 10 do 15% w zależności od przyjętej metody lub wyznaczonej grupy badawczej (wg płci, zawodów, branż itp.)

Przy założeniu hipotetycznym, że przytoczona wartość mediany jest reprezentatywna dla najemców lokali w TBS, należy przyjąć, że połowa gospodarstw 3-osobowych osiąga dochód do 3.800,00 zł x 2 osoby dorosłe = 7.600,00 zł. Dochód ten jest niewystarczający dla otrzymania kredytu lokatorskiego na zakup mieszkania własnościowego! Oznacza to, ze połowa ludności Warszawy (prawdopodobnie i Polski) znajduje się w swoistej pułapce. Jest skazana na wynajęcie lokalu od TBS, bowiem nie ma innej formy zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych. Połowa Polaków wykazuje dochody zbyt wysokie, aby zakwalifikować się do najmu lokalu z zasobów komunalnych, a jednocześnie zbyt niskie, aby kupić mieszkanie na własność!

Wnioski n.t. efektywnych kosztów zamieszkania w TBS

Z przytoczonych danych wynika jednoznacznie, że po poddaniu gruntownej weryfikacji rzeczywistych warunków panujących na warszawskim rynku pracy (oddziaływujących na średni dochód) oraz w budownictwie mieszkaniowym (oddziaływujących na wysokość dopuszczalnego czynszu) i na rynku kredytów lokatorskich, założenia systemu budownictwa społecznego w Warszawie całkowicie rozmijają się z racjonalną ekonomiką gospodarstw domowych. W chwili obecnej w budownictwie czynszowym w całej Polsce nastąpiła zupełna stagnacja inwestycyjna. W Warszawie w 2008 roku, wg informacji na stronach internetowych poszczególnych towarzystw nie zostanie oddany do użytku ani jeden budynek mieszkalny. W związku z powyższym ewentualne kolejne etapy późniejszych zasiedleń nastąpią na warunkach jeszcze trudniejszych, niż analizowane w niniejszym rozdziale. Ceny w budownictwie mieszkaniowym od kilku lat wykazują silną tendencję zwyżkową i bez względu na genezę tej tendencji rośnie wskaźnik odtworzeniowy, co obniża efektywny popyt na lokale powracające do puli towarzystw.

Nie sposób nie podkreślić w tym miejscu paradoksu i niekonsekwencji, jakie występują w założeniach Ustawodawcy co do doboru wskaźników mierzących kryteria dostępu najemców do lokali w zasobach TBS. Ustawa o niektórych formach (…) ustala pułap maksymalnego dopuszczalnego dochodu gospodarstwa. Najemca nie przekraczający tego pułapu uiszcza czynsz nie większy niż 4% wskaźnika. Dochód ten liczy się w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia w województwie. Powszechnie wiadomo, że wynagrodzenia w miastach wojewódzkich przewyższają wynagrodzenia w województwach, liczone z wyłączeniem tych miast. Jednocześnie dopuszczalny czynsz liczony jest wg wskaźnika odtworzeniowego, obowiązującego w miastach wojewódzkich. Zatem istnieje pewien brak liniowości w podejściu do mierzenia kryteriów ekonomicznych: bierze się pod uwagę ceny z lokalnego rynku (wysokie) i jednocześnie płace z regionu (zaniżone). Oznacza to w konsekwencji obowiązek pokrycia kosztów wysokiej koniunktury w metropolii dochodami niewspółmiernymi, uzyskiwanymi w uboższym regionie. 

Dla przykładu, wartość wskaźnika odtworzeniowego w Warszawie i w województwie oraz średnie wynagrodzenie, liczone dla potrzeb ustawy o niektórych formach (…) kształtowało się następująco:

Dopuszczalny czynsz poza miastem stołecznym kształtuje się na poziomie do 60% czynszu warszawskiego, przy założeniu tych samych dochodów gospodarstw domowych. Również wartość partycypacji poza metropolią będzie znacząco niższa z uwagi na ogólny poziom cen tam występujący.

Nasuwa się więc uwaga, że skoro czynsz kształtuje się na poziomie adekwatnym do warunków panujących na rynku nieruchomości w miejscowości, w której zlokalizowany jest wynajmowany lokal, to również dopuszczalny dochód powinien być obliczany na podstawie wskaźników w tej miejscowości. Realny wzrost kosztów zamieszkania powinien pociągać za sobą podwyższenie pułapu maksymalnego dochodu gospodarstwa domowego W obecnym kształcie proporcje te są znacząco zachwiane. Przy stałym dopuszczalnym dochodzie najemców i jednoczesnym wzroście czynszu, relacje dochodu do kosztów zmieniają się na niekorzyść najemców.

System budownictwa czynszowego adresowany jest dla osób średniozamożnych. Jednakże, w efekcie niewłaściwego doboru wskaźników, stopa życiowa najemców TBS w długim okresie będzie się obniżać!!!

powrót na poczatek strony

Pożądane kierunki reformy systemu

Analizując prawne regulacje systemu budownictwa społecznego oraz praktyczne aspekty funkcjonowania towarzystw i ich relacji z beneficjentami wyraźnie widać, że zarówno sama koncepcja budownictwa czynszowego, jak i szczegółowe rozwiązania legislacyjne wymagają zmian rzeczowych i funkcjonalnych.

Zasady ograniczania stawek czynszowych

Idea budownictwa społecznego będzie miała sens, jeśli koszty najmu lokalu będą adekwatne do dochodów grupy docelowej, w tym wypadku najemców o przeciętnych wynagrodzeniach.
 

Należy więc zastosować takie zasady ograniczania maksymalnego pułapu stawki czynszu, aby miał on odzwierciedlenie w rzeczywistych potrzebach polityki mieszkaniowej państwa i samorządów oraz możliwościach płatniczych najemców. Dla przypomnienia - czynsz w TBS nie może przekroczyć 4% wskaźnika odtworzeniowego. Uzależnienie wysokości stawki czynszu od właściwego miejscowo wskaźnika odtworzeniowego jest próbą powiązania parametrów z dwóch różnych, niezwiązanych ze sobą rynków. Z merytorycznego punktu widzenia zupełnie inne czynniki wpływają na koszt budowy, a inne na koszty eksploatacyjne i cenę zarządzania nieruchomością.

Wskaźnik odtworzeniowy jest pochodną przeciętnej ceny budowy metra kwadratowego  powierzchni mieszkalnej w określonym miejscu i czasie, liczony i ogłaszany post factum. Należy podkreślić, że odzwierciedla wprost ceny budowy nowej powierzchni, a nie cen sprzedaży na rynku wtórnym. Na jego wysokość wpływa koniunktura na rynku budowlanym, tzn. wartość gruntu, koszt materiałów budowlanych i robocizny, relacje popytowo-podażowe, itp.

Czynsz jest opłatą za użytkowanie mieszkania. Zgodnie z definicją ma pokrywać wszystkie bieżące koszty związane z eksploatacją lokalu, odnosi się zatem do teraźniejszości, w przeciwieństwie do wskaźnika odtworzeniowego. W przypadku czynszu najmu, znaczenie dla jego wysokości mają dwie grupy czynników. Pierwsza grupa to składniki  niezależne od właściciela. Należy do niej przede wszystkim rata kredytu, lecz także wysokość podatku gruntowego lub ubezpieczenia, koszt mediów wspólnych, albo wynikające z prawa dotyczącego rachunkowości obowiązkowe odpisy na fundusz remontowy. Grupa druga to czynniki, których wysokość zależy bezpośrednio od towarzystwa. Wymienić tu trzeba koszt zarządzania nieruchomością, na który składa się zespół czynności określony ustawą o gospodarce nieruchomościami, koszt administrowania, na który składa się koszt obsługi biurowo-księgowej i wynagrodzenia pracowników towarzystwa oraz często koszt sprzątania i utrzymania zieleni, jako wyodrębniony składnik. Czynsz jako kategoria ekonomiczna jest więc pochodną koniunktury na rynku pracy w segmencie zarządzania nieruchomościami. Uzależnienie czynszu od czynników mających wpływ na wysokość wskaźnika odtworzeniowego, czyli od wynagrodzeń pracowników budowlanych, czy ceny materiałów i usług budowlanych, jest nieuzasadnione.

Jaki bowiem logiczny wpływ na koszty zarządzania zasobem mieszkaniowym mogą mieć ceny gruntów budowlanych w willowej dzielnicy, albo jaki związek z wynagrodzeniem serwisu sprzątającego ma wartość apartamentu w centrum miasta?

W celu ustalenia górnej granicy czynszu, zasadnym byłoby zastosowanie wskaźnika odzwierciedlającego przeciętne ceny na rynku usług zarządzania i administrowania nieruchomościami. Porównanie kosztów zarządzania warszawskich towarzystw z kosztami zarządzania profesjonalnych firm zarządzających, prawdopodobnie przyczyniłoby się do weryfikacji kosztów funkcjonowania tych pierwszych. Z pewnością wymusiłoby zachowania konkurencyjne wobec własnych klientów – tj. partycypantów i najemców oraz włączyło mechanizm racjonalizacji kosztów i efektywności w zarządzaniu zasobami.

Wyznaczenie indeksu cenowego jednolitego na całym obszarze Polski będzie jednak trudne, ze względu na możliwą wielkość próby. O ile w wielkich miastach istnieje wystarczająca do badań statystycznych ilość podmiotów zajmujących się zawodowo zarządzaniem nieruchomościami, o tyle w małych miejscowościach badania takie mogą okazać się niewiarygodne. Dlatego właściwy wskaźnik przeciętnych kosztów administrowania i zarządzania powinien być indeksem złożonym ustalanym w taki sposób, aby jak najrzetelniej oddać cenowe warunki na lokalnych rynkach usług.

Przenoszenie własności lokali.

Art. 20 ust. 2 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (…) wyraźnie zastrzega nieważność przeniesienia własności lub ustanowienia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu wybudowanego ze środków KFM. Budowa tych lokali jest formą pomocy publicznej, polegającą na udzieleniu preferencyjnego (z założenia) kredytu. W praktyce, przy zmieniających się warunkach na rynku finansowym, kredyty te nie są już tak konkurencyjne w porównaniu z kredytami udzielanymi w walutach obcych. Zważywszy na powyższe, intencja ustawodawcy wydaje się słuszną: skoro państwo udziela pomocy publicznej, to kosztem alternatywnym skorzystania z tej pomocy jest prawo posiadania mieszkania ograniczone do najmu. W praktyce okazuje się jednak, że partycypant wraz z najemcą, (w przypadku osób fizycznych jest to ta sama osoba), finansują w 100% koszt budowy lokalu wraz z odsetkami od kredytu. W formie partycypacji, a potem poprzez pokrywanie kosztów kredytu przez cały czas trwania umowy kredytowej, adresaci pomocy publicznej – osoby o niewysokich dochodach – stają się fundatorami lokali mieszkalnych, najczęściej na rzecz gmin. Inaczej mówiąc: ci, którzy potrzebują wsparcia państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych korzystają z mieszkaniowych zasobów gmin pod warunkiem, że ten zasób sami sfinansują. Pojawia się tu problem ekwiwalentności świadczeń, o którym mowa będzie w kolejnej części rozdziału.

Właściwym rozwiązaniem byłaby nowelizacja ustawy o niektórych formach (…), która doprowadziłaby do możliwości przeniesienia własności lokali wybudowanych ze środków KFM. Ustawa powinna pozostawić wybór partycypantowi/najemcy co do nabycia wynajmowanego lokalu. Wówczas partycypacja oraz poniesione dotychczas koszty kredytu powinny być zaliczone na poczet ceny lokalu. Własność partycypant mógłby nabyć w trakcie spłaty lub po zapłacie całości wartości lokalu. Zakup mógłby sfinansować kredytem, który byłby mu udzielony na takich warunkach, aby jego miesięczne zobowiązania nie były wyższe niż płacony obecnie czynsz, powiększony o zdyskontowaną wartość ewentualnych dodatkowych kosztów inwestycji, które towarzystwo pokryło ze środków własnych. Warto zauważyć, że opłaty związane z eksploatacją lokalu mogłyby ulec poważnemu obniżeniu, bowiem wspólnota mieszkaniowa, która musiałaby być powołana wraz z przeniesieniem własności na lokatorów, z pewnością zarządzałaby nieruchomością w sposób o wiele bardziej efektywny. Ponadto, jeśli TBS-y uznałyby roszczenia parycypantów z powodu  nadpłaconej partycypacji, albo zaliczyłyby tę nadpłatę na poczet wartości lokalu z uwzględnieniem wartości pieniądza w czasie, łączny koszt nowego kredytu i opłat eksploatacyjnych nie musiałby wzrosnąć w stosunku do czynszu w TBS.

Wobec trudnych do spełnienia warunków kredytowych, konieczne byłoby wypracowanie takiej formuły finansowej, aby zaciągnięcie niezbędnego kredytu było dla nabywców osiągalne. Istnieje możliwość wykorzystania istniejących albo stworzenie zupełnie nowych instrumentów wsparcia niezamożnych obywateli w nabywaniu tych lokali. Istotne jest jednak, aby rzeczywiste, finansowe warunki kredytowe były realnie przystające do możliwości dochodowych najemców lokali w TBS-ach. Takie wsparcie byłoby również formą pomocy publicznej i niewykluczone, ze wymagałoby szeregu obwarowań, specyficznych dla zasad świadczenia pomocy publicznej.

Proponowane rozwiązanie będzie sprawiedliwe i pożyteczne ze społecznego punktu widzenia, jeśli najemcy którzy nie zdecydują się na wykup mieszkań nie będą zobowiązani do pokrywania w czynszach kosztów kredytu zaciągniętego przez TBS. Należy dodać, że w warunkach warszawskich koszt kredytu stanowi ponad połowę stawki czynszu. Istniałyby wówczas dwie kategorie lokatorów: właściciele – będący w trakcie spłaty kredytu oraz najemcy, pokrywający wyłącznie koszty bieżącej eksploatacji. Oczywiście kwestia powstającego deficytu w budżetach towarzystw, z powodu konieczności pokrycia części kredytu za wynajmowane lokale, jest niezwykle istotna i konieczna do rozwiązania.

Trwającej od kilku lat dyskusji nad docelowym kształtem systemu, uwzględniającym możliwość nabywania własności lokali, nieodłącznie towarzyszy element wyceny wartości lokali. Problem jest niezwykle trudny do rozwiązania w sposób jednolity, bowiem nie ma zgody władz publicznych na sprzedaż tych mieszkań ze stratą dla towarzystw lub Skarbu Państwa. Oznacza to, że partycypanci będą musieli spłacić całkowite koszty budowy i finansowania nieruchomości, których staną się współwłaścicielami. Ponieważ wiele TBS-ów, zwłaszcza tych, które rozpoczęły działalność jeszcze w latach 90-tych boryka się z problemem kapitalizacji odsetek od kredytów i wielokrotnym wzrostem zadłużenia wobec KFM, wkalkulowanie tych zobowiązań w cenę lokalu spowoduje ustanowienie tej ceny na poziomie abstrakcyjnie wysokim. Pojawia się również zagadnienie kategorii ceny, jaką towarzystwa mogłyby się posłużyć: czy ma to być cena odzwierciedlająca sumę nakładów, czy też cena rynkowa. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z obowiązującym prawem, ustawa umożliwi nabycie własności partycypantowi, ale nie może nałożyć na TBS obowiązku sprzedaży tych lokali, w wielu więc przypadkach okaże się martwym przepisem.  W przypadku warszawskich TBS-ów gminnych jest prawdopodobnym, że spółki zdecydują się na sprzedaż mieszkań. Wydaje się, że zarządzanie tymi obiektami oraz nadzór właścicielski są kłopotliwe dla władz miasta, a zadania wykonywane są w sposób nieudolny. Decyzja taka będzie jednak aktem bardziej politycznym niż gospodarczym, i szansa na zgodę na sprzedaż lokali należących do towarzystw będzie wyższa, jeśli władze w mieście sprawować będą osoby o liberalnych poglądach gospodarczych.

Przywrócenie równości stron w stosunku partycypacji oraz ekwiwalentność świadczeń.

W drugim rozdziale zwrócono uwagę na dysfunkcje systemu z punktu widzenia zakresu obowiązków stron w umowach partycypacji i najmu oraz wagi tych zakresów w kontekście ekwiwalentności świadczeń. Aby w pełni ocenić współmierność wzajemnych świadczeń, należałoby odwołać się do pojęć takich jak: sprawiedliwość, interes publiczny, zasady współżycia społecznego, polityka mieszkaniowa państwa itp. W koncepcji niniejszej pracy celowo unikano zagadnień z obszaru polityki ekonomicznej i społecznej, a skupiono się wyłącznie na materialnych aspektach prawnych i finansowych. W związku z powyższym na bazie wcześniejszych omówień warto przypomnieć, że:

1.      Partycypacja i najem są stosunkami cywilnoprawnymi, co oznacza, że umawiające się strony są stronami równymi wobec prawa. Są to stosunki w dużej mierze umowne. Zobowiązanie jednej strony rodzi uprawnienie drugiej strony. Umowy zawierane są dobrowolnie w formie oświadczeń woli, a zakres praw i obowiązków, w sprawach nieuregulowanych ustawą, kształtowany jest na zasadzie swobodnej woli stron.

2.      Przedmiotem umowy partycypacji jest prawo majątkowe polegające na zobowiązaniu się obu stron do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu mieszkalnego w zamian za udział partycypanta w kosztach jego budowy. Warto zauważyć, że umowa partycypacji nie jest tożsama z przedwstępną umową najmu, a partycypacja nie pełni roli zadatku ani zaliczki (nie wiąże stron). Brak jest jakiejkolwiek regulacji kwestii zwrotu partycypacji w razie nie dojścia do skutku umowy najmu i należy kwestie tę uregulować na poziomie ustawy. Istnieją równocześnie przepisy określające sposób rozliczenia partycypacji po rozwiązaniu umowy najmu. Nierówność stron przejawia się w fakcie, ze po rozwiązaniu najmu najemca opuszcza lokal niezwłocznie. Jednocześnie TBS ma 12 miesięcy na zwrot zwaloryzowanej partycypacji. Zatem po wygaśnięciu umowy najmu następuje zwrot przedmiotu najmu, natomiast zwrot przedmiotu umowy partycypacji (wkładu) następuje w terminie odległym.

3.      Nałożenie na strony obowiązku pokrycia czynszem kosztów kredytu wydaje się wyjątkowo krzywdzące najemców. Konstrukcja czynszu w towarzystwach budownictwa społecznego jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym w polskim systemie prawnym oraz w tradycji projektowania świadczeń wzajemnych. Budownictwo czynszowe jest instrumentem realizowania polityki mieszkaniowej i częściowo społecznej państwa. Ustalono więc, że towarzystwa, jako podmioty realizujące tę politykę, w ramach swej podstawowej działalności zrezygnują z osiągania zysku. Inni niż TBS-y właściciele lokali mieszkalnych, za wyjątkiem lokali socjalnych, lub oddanych do użytkowania na podstawie stosunku innego niż najem, zgodnie z art. 8 a ustawy o ochronie praw lokatorów (..) maja prawo wliczyć w czynsz zwrot kapitału (w sposób wskazany w ustawie) oraz godziwy zysk. To właśnie kategoria ekonomiczna „zwrot kapitału” zawiera w sobie element pokrycia kosztów uzyskania środków inwestycyjnych. Kategoria ta jest wyłączona z czynszu w TBS-ie, co jest konsekwencją misji budownictwa czynszowego. Zatem nałożenie na najemcę kosztu pozyskania kapitału jest posunięciem tyleż niekonsekwentnym, co wykraczającym poza ramy społecznego charakteru budownictwa czynszowego i stojącym wbrew tezie o wspieraniu osób, które nie mają możliwości zaciągnięcia kredytu na kupno mieszkania. Obarczanie najemców kosztem kredytu powoduje po stronie beneficjenta obowiązek niewspółmiernie wysoki w stosunku do osiągniętej korzyści. Zdejmuje jednocześnie z budżetu państwa finansowy ciężar budowy mieszkania. Po spłacie całości kredytu wydatki i wpływy budżetu państwa oraz towarzystwa z tytułu inwestycji bilansują się, w przeciwieństwie do bilansu partycypanta i najemcy. Jest to sytuacja, w której partycypant ponosi gigantyczny jak na swoje możliwości wydatek, otrzymując w zamian jedynie prawo najmu, które jest w zasadzie niezbywalne i przysługuje wyłącznie najemcy. Dla porównania, lokal nabyty na własność podlega dziedziczeniu lub może stanowić dobro inwestycyjne. 

Reprezentacja beneficjentów i kontrola towarzystw

Kolejnym, bardzo ważnym zagadnieniem jest forma organizacyjna wspólnoty beneficjentów w relacjach z towarzystwami oraz nadzór nad tymi relacjami i środki lub instytucje odwoławcze. W tym przypadku również specyficzne podejście ustawodawcy do zagadnienia, zamiast korzystanie ze sprawdzonych wzorców powoduje brak równowagi w relacjach stron i chaos interpretacyjny.

W porządku prawnym, związanym z relacjami między stronami w obszarze budownictwa wielorodzinnego, znamy dwie zasadnicze formy organizacji użytkowników mieszkań: wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie mieszkaniowe. Każda z tych form przewiduje pewien zakres uczestnictwa użytkowników w procesie zarządzania nieruchomościami oraz dysponowania środkami finansowymi. W głównej mierze przejawia się to w formie demokratycznego wpływania na wybór składów organów podmiotów gospodarujących budynkami (władz spółdzielni lub zarządu wspólnoty). Ogół spółdzielców lub właścicieli stanowi gremium, mające wpływ na podejmowane decyzyjne. Należy przy tym pamiętać, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych spółdzielca posiada określone prawa bez względu na to, czy jego spółdzielcze prawo do lokalu jest własnościowe. Działania zarządców na nieruchomościach i wobec mieszkańców mają te cechę, że wywołują skutki jednocześnie wobec wszystkich w równym lub proporcjonalnym stopniu. Mowa tu zarówno o skutkach finansowych (np. ustalanie wysokości opłat, dysponowanie funduszem remontowym) jak i funkcjonalnych, w zakresie prac remontowych, odtworzeniowych podnoszących standard nieruchomości.

Partycypaci i najemcy lokali w TBS-ach nie stanowią wspólnoty w świetle prawa, nie przewidziano również żadnej formy organizacyjnej mającej prawo reprezentacji najemców lub kontroli działań władz TBS-ów. Wyłącznie od samorządności i przedsiębiorczości najemców i partycypantów zależy to, czy zorganizują się w formie np. stowarzyszenia oraz od dobrej woli towarzystwa, czy weźmie pod uwagę opinie reprezentacji mieszkańców w bieżących działaniach. Należy jednak zaznaczyć, że takie współdziałanie jeżeli nawet zaistnieje, to ma jedynie charakter dobrowolny i niezobowiązujący. Oczywistym jest, że TBS nie znając i nie respektując woli i oczekiwań swoich klientów, nie jest w stanie świadczyć swoich usług na warunkach w pełni konkurencyjnych. Co więcej, w sytuacji nierównowagi popytowo-podażowej, towarzystwo nie ma motywacji aby troszczyć się o jakość swoich usług, własny wizerunek i markę i to właśnie ta nierównowaga wywołuje patologie w systemie, włącznie z zachowaniami monopolistycznymi ze strony TBS-ów.

Jak wspominano w poprzednich częściach, kontrola ze strony państwa nad działalnością TBS-ów jest rozproszona i niepełna. Minister właściwy do spraw budownictwa może odmówić zatwierdzenia statutu towarzystwa w drodze decyzji, jednakże robi to w ściśle określonych przypadkach, nie związanych z omawianymi kwestiami. Najwyższa Izba Kontroli kontroluje TBS-y w zakresie wykorzystania środków publicznych, zatem również nie sięga stosunków i rozliczeń TBS-ów z klientami. UOKiK może wypowiedzieć się w sprawach zawieranych umów, nie kontroluje jednakże sposobów ich realizacji. Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatruje sprawy zbiorowe, dotyczące duzych społeczności. Wydaje się, że brakuje instytucji kontrolnej lub odwoławczej, która mogłaby rozstrzygać w sprawach bezpośrednich i szczegółowych relacji w każdym z TBS-ów indywidualnie. Zatem jedyną instancją są sądy powszechne, w których beneficjenci mogą dochodzić swych roszczeń.

Z drugiej strony patrząc, z punktu widzenia praworządności, gospodarności i dyscypliny finansowej, mieszkańcy mimo swej niezwykle słabej pozycji, stanowią często jedyną kontrolę nad towarzystwami w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem powierzonym przez nich samych oraz przez budżet samorządu. Często obserwowany brak należytej dbałości o budynki i ich otoczenie, widoczne uchybienia w pracy administracji, prowadzące do zniszczeń zaniechania w pracach konserwatorskich  itp. uderzają nie tylko w ich interesy, ale również w interes właściciela, prowadzą bowiem wprost do obniżenia wartości obiektów.

Wobec konieczności pełnej ochrony interesów wszystkich stron, braku odpowiednio umocowanych instytucji kontrolnych lub odwoławczych oraz mając na uwadze, że istnieją przepisy porządkujące analogiczne relacje w spółdzielniach mieszkaniowych i wspólnotach, jest w pełni uzasadnione oczekiwanie na wzmocnienie pozycji ogółu najemców i partycypantów jako wspólnoty posiadającej władztwo decyzyjne przynajmniej w podstawowym zakresie.

powrót na poczatek strony

Zakończenie

Naszym celem było wskazanie praktycznych aspektów funkcjonowania polskiego systemu budownictwa społecznego, ze wskazaniem jego paradoksów i dysfunkcji, na przykładzie warszawskich towarzystw budownictwa społecznego. Szukaliśmy odpowiedzi na pytania jak w praktyce przekładają się założenia ustawodawcy na bezpośrednie relacje oraz bilans rozliczeń pomiędzy partycypatnami i najemcami, a TBSami.

System budownictwa społecznego, zwany również czynszowym, w zamierzeniu ustawodawcy miał być instrumentem wsparcia niezamożnych Polaków w zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Miał oferować mieszkania wykończone „pod klucz”, użytkowane na zasadach najmu, w zamian za pokrycie części kosztów jego budowy.

Jego generalne założenia to:

1. umiarkowany koszt budowy (bez zysku dla właściciela – inwestora) i umiarkowany czynsz
2. adresowany jest do osób które nie posiadają prawa do innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości oraz wykazujących dochody nie wyższe niż wskazano w ustawie
3. inwestycje finansowane są za pomocą specjalnie do tego celu utworzonego instrumentu – preferencyjnego kredytu
4. realizuje swe cele poprzez udostępnianie lokali na zasadach najmu bez możliwości przeniesienia własności mieszkań

Wydaje się, że analiza stanu prawnego i studia przypadków zmuszają do negatywnej weryfikacji założeń architektów polskiego systemu budownictwa społecznego. Okazało się bowiem, że w Warszawie przeciętny lub najczęściej występujący dochód 3 osobowego gospodarstwa domowego jest niewystarczający do pokrycia kosztów zamieszkania w lokalu towarzystwa przy założeniu, że gospodarstwo to pragnie wieść życie na co najmniej przeciętnej stopie. Po odliczeniu czynszu oraz kosztów partycypacji, dyspozycyjny dochód większości najemców jest niewystarczający do życia na średnim poziomie.

W koncepcji, lokale oferowane przez TBS-y miały być lokalami przejściowymi, przeznaczonymi dla osób młodych, dla których będzie ono pierwszym, samodzielnym mieszkaniem lub dla imigrantów zarobkowych, którzy rozpoczynając życie w nowym mieście nie od razu decydują się na zakup mieszkania na własność. Życie jednak prędko zweryfikowało to założenie w taki sposób, że lokale te cieszą się znikomą popularnością wśród partycypantów – pracodawców, natomiast ludzie młodzi, ze względu na wymykający się spod jakiejkolwiek kontroli wzrost cen nieruchomości, traktują możliwość zamieszkania w o wiele dłuższej perspektywie, niż zakładali architekci systemu.

Na przykładzie miasta stołecznego Warszawy, przyjęte teoretyczne kryteria dochodowe dostępu do systemu należy ocenić jako trafnie zdefiniowane. Biorąc pod uwagę ceny nieruchomości mieszkalnych oraz ograniczenia dochodów dla gospodarstw domowych można stwierdzić, że najemcy lokali w TBS-ach to osoby nie posiadające zdolności kredytowej na kupno lokalu analogicznego do tego, który wynajmują. Ich zdolność kredytowa rozpoczyna się przy założeniu takiego poziomu dochodu, który jest jednocześnie górną granicą dostępu do systemu. Oznacza to, że minimalny dochód rodziny, który umożliwia jej zaciągnięcie kredytu na kupno mieszkania jest jednocześnie maksymalnym dochodem, jaki mogą osiągnąć wynajmując takie samo mieszkanie w zasobach TBS. Zależność ta została wykazana dla gospodarstwa 3 osobowego. W gospodarstwach o większej ilości osób, przy założeniu, że wzrost liczebności spowodowany jest większą liczbą niepracujących dzieci, obszary dostępności do systemu i osiąganej zdolności kredytowej w niektórych wypadkach nawet ze sobą nie graniczą.

Jednakże określenie granicy dochodu nie jest wystarczającą czynnością, do oceny trafności w wyznaczeniu grupy docelowej. Istotna jest bowiem wewnętrzna struktura tej grupy. Wykonując proste obliczenia i porównania dostępnych danych liczbowych wykazano, że najczęściej pojawiającym sie wynikiem jest dochodowość najemców TBS-ów na poziomie około połowy dopuszczalnego maksymalnego dochodu. Oznacza to, że jeśli system jest przeznaczony dla osób średniozamożnych, to prawdopodobnie większość najemców warszawskich TBS-ów osiąga dochody na poziomie połowy wartości określanej jako „średnia zamożność”.

Popularność kredytów zaciąganych w BGK jest bardzo duża, towarzystwa składają wnioski kredytowe na łączne kwoty przewyższające budżet KFM. Towarzystwa konkurują o środki finansowe. Dzięki temu do finansowania wybierane są projekty z najwyższych pozycji list rankingowych. Kontrola banku kończy się w momencie zawarcia umowy kredytowej i dogłębna weryfikacja czy podjęta inwestycja utrzymuje planowane standardy finansowe i organizacyjne nie leży w zakresie czynności bankowych.

Istnieje dezinformujący chaos legislacyjny w obszarze wzajemnych, wielokierunkowych relacji między partycypantami i towarzystwami oraz najemcami i towarzystwami. Prawo nie reguluje wielu niezwykle istotnych dla beneficjentów kwestii zarówno w zakresie bieżącego zarządzania jak i projekcji finansowych. Oryginalna w polskiej praktyce gospodarczej sytuacja, polegająca na tym, że właściciel nie jest użytkownikiem, a użytkownik nie jest właścicielem, powoduje polaryzację oczekiwań i roszczeń oraz brak obszarów wspólnych interesów stron. W relacjach pomiędzy wspólnotami mieszkaniowymi i mieszkaniowymi spółdzielniami osób fizycznych, a inwestorami, a później zarządcami i administratorami, zachodzą tradycyjne stosunki sprzedaży lub zlecenia usługi zarządzania czy administrowania. W towarzystwach, między partycypantami, a TBS-ami w analogicznych sytuacjach prawnych brak jest wyraźnego wskazania na zakres obowiązków i odpowiedzialności (w tym finansowej) TBS-ów, podczas gdy obowiązki beneficjentów wyznaczono o wiele bardziej precyzyjnie.

Oczywistym jest, że im mniej precyzyjne są regulacje prawne, tym więcej swobody mają strony w interpretowaniu swych praw i obowiązków. Jeśli umawiające się strony dysponują znacząco różnym potencjałem finansowym, to i możliwość dochodzenia roszczeń w trybie negocjacji jest zdecydowanie zróżnicowana. W polskim systemie nie pomyślano o instytucji, która pełniłaby rolę mediatora pomiędzy stronami.

Podsumowując należy stwierdzić, że system budownictwa czynszowego jest bardzo potrzebny w realiach polskich. Wobec niewystarczającej ilości lokali mieszkalnych ogółem oraz polaryzacji dochodów Polaków, niedrogie w nabyciu i eksploatacji budownictwo mieszkaniowe jest dobrem niezwykle pożądanym. W praktyce jest również dobrem rozchwytywanym, mimo swych niedoskonałości. Z całą pewnością warto jednak system reformować, bowiem realia jego funkcjonowania rozmijają się z zakładanymi celami. Jednakże, czy ustawodawca znajdzie motywację, by go reformować, jeśli mimo wszystkich dysfunkcji popyt ciągle znacząco przeważa nad możliwą do zaoferowania  podażą? Na rynku o zachwianej równowadze i nadwyżce popytowej niezwykle rzadko produkt poddaje się udoskonaleniom. Pozostaje więc oczekiwanie na zmianę polityki społecznej i mieszkaniowej w kierunku, który pozwoli pełniej zaspokoić głód mieszkaniowy w Polsce.

• usprawnienie procesu inwestycyjnego w budownictwie przy zapewnieniu przestrzegania zasad ładu przestrzennego w odniesieniu do środowiska naturalnego i kulturowego oraz ochrony interesu osób trzecich
• znaczący rozwój budownictwa mieszkaniowego realizowanego w formie zorganizowanej jako podstawowego składnika modernizacji i przekształcania oraz rewitalizacji miast
• możliwość prowadzenia racjonalnej i efektywnej polityki rozwoju miast w oparciu zasady zintegrowanego rozwoju określone w dokumentach Karty Lipskiej i Agendy Terytorialnej UE zarówno na poziomie działań rządu jak i samorządów polskich
• intensyfikacja rozwoju lokalnego przy uwzględnieniu mechanizmu opracowywania planów i programów lokalnych i regionalnych oraz krajowych w powiązaniu z alokacją środków finansowych, w szczególności w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, wraz z zapewnieniem efektywnego systemu monitorowania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym
• zintegrowanie i powiązanie systemu gospodarki przestrzennej i zasad planowania oraz realizacji inwestycji z wymogami dyrektyw europejskich (dyrektywy w sprawie oceny wpływu wywieranego przez przedsięwzięcia na środowisko, dyrektywy przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania planów i programów oraz innych dyrektyw „środowiskowych”).

• ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przebudową i uzupełnieniem treści rozporządzeń wykonawczych. Zarządzenia wykonawcze obejmują standardy planistyczne dla opracowywania projektów studium uwarunkowań i planów miejscowych, określenie zakresu materiałów dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nowych standardów dla opracowywania takich form planowania jak urbanistyczne plany realizacyjne, a także określenia standardowych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla studium wraz z przeniesieniem do planowania przestrzennego z prawa budowlanego części rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie zabudowy działki oraz sytuowania budynków,
• ustawy prawo budowlane wraz ze zmianą treści rozporządzeń wykonawczych w odniesieniu do zakresu opracowania projektu budowlanego, standardu rejestrowania budów i zasad utrzymania oraz prowadzenia rejestrów,
• innych ustaw związanych z systemem planowania oraz realizacji inwestycji, a w szczególności; gospodarka nieruchomościami, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ochronie zabytków, prawo geodezyjno-kartograficzne, o drogach publicznych, o podatkach i opłatach lokalnych, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, a także ustawy o finansach publicznych,

1. Wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako podstawowego dokumentu dla zarządzania rozwojem gminy.
2. Powiązanie procesu sporządzania studium z wymogami dyrektywy o udziale społeczeństwa o sporządzaniu niektórych planów i programów.
3. Ograniczenia „rozlewania się” urbanizacji gmin przez wyznaczenie granic planowanej urbanizacji, wynikających z „aglomeracji ściekowych” określonych w ramach studium.
4. Wzmocnienie roli planu miejscowego jako dokumentu pozwalającego na prowadzenie realizacji polityki rozwoju gminy w odniesieniu do zarządzania nieruchomościami.
5. Uzupełnienie dostępnych przez gminę instrumentów zarządzania w zakresie ładu przestrzennego przez wprowadzenie lokalnych przepisów urbanistycznych.
6. Wyeliminowanie z porządku prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zapewnienie możliwości opracowywania przez inwestorów urbanistycznych planów realizacyjnych.
7. Przyjęcie zasady stosowania określonych prawnie kategorii parametrów i wskaźników urbanistycznych jako podstawy dla decyzji w przypadku braku planu miejscowego.
8. Określenie zasad koordynowania zamierzeń ponadlokalnych inwestycji celu publicznego z przewidywaną realizacją zagospodarowania przestrzennego w gminie.
9. Wprowadzenie wskaźników urbanistycznych określających wielkości dla terenów zieleni w planach zagospodarowania przestrzennego województw.
10. Wprowadzenie zasady wsparcia ochrony terenów otwartych poza granicami urbanizacji określonymi w studiach uwarunkowań.
11. Wprowadzenie konieczności prowadzenia monitoringu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z wdrażaniem dyrektywy INSPIRE.
12. Powiązanie procedury sporządzania planu miejscowego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i urbanistycznego planu realizacyjnego z wymogami dyrektywy w sprawie oceny wpływu wywieranego przez przedsięwzięcia na środowisko.
13. Rezygnacja z decyzji o pozwoleniu na budowę i zastąpienie jej procedurą zgłoszenia / rejestracji projektu budowlanego.
14. Rezygnacja z decyzji o użytkowaniu obiektu i zastąpienie jej formułą zgłoszenia / protokołu.
15. Wzmocnienie personalnej odpowiedzialności uczestników procesu inwestycyjnego oraz zdolności po stronie władzy publicznej do oceny merytorycznej przedkładanych dokumentów.
16. Usprawnienie form nadzoru wojewody nad działalnością samorządu w sferze zagospodarowania przestrzennego

GKUA/27/2008

wersja elektroniczna

OPINIA

Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej

o projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Nadzwyczajnej Komisji Sejmowej „Przyjazne Państwo” (Druk Sejmowy 812) - uchwalona na posiedzeniu w dniu 1 października 2008 roku.

Inicjatywa poselska ws. projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, jest obarczona dwoma zasadniczymi wadami.

Po pierwsze, należy się obawiać, że - wbrew założeniom - projekt nie spowoduje „przyśpieszenia powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego” i nie zwiększy pokrycia terenów gmin planami miejscowymi.

Po drugie, projekt nie podejmuje a oddala w czasie konieczną i pilną, systemową reformę gospodarki przestrzennej w Polsce.

Projekt utrzymuje w mocy szereg elementów obowiązującej ustawy, które hamują w praktyce działania planistyczne władz gmin.

Dotyczy to zwłaszcza utrzymania decyzji o warunkach zabudowy, która blokuje planowanie miejscowe, dając władzom gmin wygodny instrument zastępczy. Zwiększa on kompetencje administracji gminnej w dziedzinie zmian zagospodarowania terenu, bez konieczności sporządzania planów. W efekcie, jak wykazały niedawne badania, ponad połowa pozwoleń na budowę jest w wielu gminach wydawana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to stan patologiczny, bowiem jedynie zaplanowana przestrzeń zapewnia właściwą koordynację rozwoju, właściwe wykorzystanie terenu, wysoką jakość funkcjonalną zagospodarowania terenu, ochronę środowiska oraz ekonomiczną stabilność inwestycji. Dlatego budowy realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy winny być wyjątkami a nie zjawiskiem powszechnym, co ma miejsce w Polsce.

Przepis ten powoduje również szkodliwe pod względem społecznym i gospodarczym rozpraszanie zabudowy w sytuacji, gdy koncepcja zwartego miasta stanowi istotny składnik polityki przestrzennej krajów Zachodniej Europy. Jest to również przepis korupcjogenny (w praktyce urzędnik decyduje o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy lub o odmowie jej wydania), a co istotne - zdaniem wielu prawników tryb ten jest sprzeczny z Konstytucją i jest zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego.

Obecne przepisy dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy odwołują się do zasady dobrego sąsiedztwa, co ma zdecydowanie negatywny wpływ na ład przestrzenny; gdyż jej idealistyczne założenia całkowicie wypaczyła praktyka administracyjna oraz orzecznictwo sądowe. W efekcie tereny wielu gmin, zwłaszcza tereny gmin wokół wielkich miast, są dewastowane i zaśmiecane różnego rodzaju „potworkami” budowlanymi i „wyspami” zabudowy mieszkaniowej na terenach rolnych, zabudowy o niskim standardzie użytkowym i estetycznym, pozbawionej usług, uzbrojenia i komunikacji.

Proponowana nowelizacja pozostawia te problemy bez rozwiązania, utrzymując wymienione przepisy w mocy. 

Drugą wielką wadą projektu jest jego wycinkowy charakter. Projekt oddala w czasie konieczną systemową reformę gospodarki przestrzennej, podejmując próbę rozwiązania jednego tylko z wielu ważnych problemów gospodarki przestrzennej. Tymczasem cały system gospodarki przestrzennej w Polsce jest niesprawny. Teza ta nie wymaga uzasadnienia, poświęcono temu dziesiątki raportów (w tym szereg raportów rządowych i raportów NIK) oraz liczne studia badawcze. Również cele reformy są powszechnie akceptowane, konieczne są:

[1] racjonalizacja procesów przestrzennych oraz wdrożenie do praktyki planistycznej i inwestycyjnej racjonalnych zasad ładu przestrzennego, opartego o zasadę zintegrowanego rozwoju i skuteczniejszy system planowania przestrzennego,

[2] usprawnienie procesu inwestycyjnego, poprzez wzmocnienie planowania przestrzennego, ograniczenie biurokracji, radykalne zmniejszenie obszarów uznaniowości w decyzjach administracyjnych i skrócenie czasu podejmowania decyzji.

[3] zahamowanie niekorzystnych zjawisk przestrzennych, zwłaszcza nasilających się procesów niekontrolowanej, chaotycznej suburbanizacji i „rozlewania się” miast.

[4] wdrożenie konstytucyjnej zasady rozwoju zrównoważonego do gospodarki przestrzennej i systemów inwestowania. 

Aby osiągnąć wymienione cele konieczna jest, oprócz usprawnienia planowania przestrzennego na szczeblu lokalnym, modernizacja wszystkich pozostałych szczebli planowania, zmiana pozycji prawnej planów, wzbogacenie instrumentów planistycznych tak, aby były bardziej elastyczne i dostosowane do różnych warunków naturalnych i społecznych miast i gmin. Konieczne jest sformułowanie i prowadzenie, w oparciu o prawo, racjonalnej polityki przestrzennej i urbanizacyjnej oraz wzmocnienie kontroli planistycznej. Szereg nowych rozwiązań proponuje projekt ustawy rządowej; projekt ten po dopracowaniu, może pozytywnie zmienić naszą gospodarkę przestrzenną.

Szczegółowe propozycje zmian obecnej ustawy również budzą wątpliwości, zasadnicze wątpliwości budzi zwłaszcza zastąpienie procedury uzgodnień procedurą opiniowania projektu, szczególnie w dziedzinach, w których władze gmin nie powinny być jedynym decydentem.

Pozytywnie należy ocenić propozycję dotyczącą obligatoryjnej renty planistycznej. Jak trafnie zauważyli autorzy projektu „Obecny stan dopuszczający pobieranie renty w granicach od 0 do 30 % skutkuje powszechnym zaniechaniem poboru opłaty.”

Reasumując, należy stwierdzić, że opiniowana ustawa nie próbuje rozwiązać większości kluczowych problemów gospodarki przestrzennej i inwestowania, a jej uchwalenie nie przyniesie pozytywnych efektów, stworzy jedynie pozory, że sprawa zapowiedzianego usprawnienia planowania przestrzennego została „załatwiona”. Projekt ustawy może być natomiast wykorzystany na etapie legislacyjnych prac Sejmowych, jako uzupełnienie kompleksowej inicjatywy legislacyjnej przygotowywanej przez Rząd.

Opinia powyższą Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna przedstawia z własnej inicjatywy w oparciu o uprawnienia, które nadało jej ZARZĄDZENIE Nr 31 Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie regulaminu Głównej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej (§ 5 ust. 1).

/-/ Adam Kowalewski
Przewodniczący
Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej

GKUA/26/2008

wersja elektroniczna

OPINIA

Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej

o projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – w wersji z dn. 23.IX.2008 r. uchwalona na posiedzeniu w dniu 1 października 2008 roku.

Główna Komisja została postawiona przed zadaniem trudnym do wykonania w obecnej fazie procesu legislacyjnego i do zajęcia stanowiska wobec projektu zmian dwóch ustaw oraz zmian licznych ustaw z ich „otoczenia prawnego”. Trudność ta polega na tym, że zmiany te zawierają – oprócz (w wielu przypadkach słusznych) „korekt” istniejących przepisów – również zmiany o charakterze „interwencji systemowych”, dla wprowadzenia których właściwszy byłby odmienny tryb prac legislacyjnych niż ten służący wprowadzaniu korekt i poprawek do przepisów istniejących. W efekcie, projekt ustawy proponuje takie nowe rozwiązania i procedury, których sprawność i efektywność budzi obawy lub wątpliwości, szczególnie w świetle dotychczasowej praktyki orzecznictwa administracyjnego dotyczącego przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc z pewnością wymaga dalszego dopracowania i zmian, w szczególności tych wskazanych w przedstawionych dalej uwagach ogólnych i szczegółowych. Należy też uznać, że dla zmian o charakterze systemowym niezbędna byłaby uprzednia szeroka polityczna i profesjonalna debata o charakterze i zakresie takich zmian, identyfikacja systemowych przyczyn kryzysu gospodarki przestrzennej w Polsce, w końcu uzgodnienie systemowych założeń i celów, a następnie ich konsekwentna realizacja w procesie legislacyjnym.

1. W ocenie GKUA projekt wprowadza szereg racjonalnych zmian prawnych i stwarza szansę, że prawidłowo wdrażany, przyniesie pozytywne efekty.

1.1 Podkreślić należy zwiększenie kontroli planistycznej w procesach urbanizacyjnych, udoskonalony i wzmocniony został system planowania krajowego, poprawiono i uczytelniono relacje pomiędzy różnymi rodzajami planów, aczkolwiek nie wszystkie zmiany proponowane w sferze planowania ponadlokalnego są prawidłowe, o czym jest mowa w uwagach szczegółowych.

1.2 Koncentrując się na problematyce planistycznej projektu ustawy (rozdziału 2 dotyczącego zmian ustawy o pizp) Komisja uważa za ogólnie korzystną widoczną „ewolucję” projektu (w porównaniu z wcześniejszymi propozycjami Resortu), oraz te wszystkie propozycje, które zmierzając do zwiększenia kontroli planistycznej - wprowadzają nowe, potrzebne instrumenty – takie jak normatywy urbanistyczne, wzmocnienie roli komisji urbanistyczno – architektonicznych i wprowadzenie instytucji mediatora. Projekt likwiduje „decyzję o warunkach zabudowy”, korupcjogenną i promującą „rozlewanie się” miast, co dodatkowo wyeliminuje z praktyki wadliwie stosowaną zasadę „dobrego sąsiedztwa”.

1.3 Projekt czytelnie wzmacnia rolę studium gminnego oraz rolę planowania wojewódzkiego i krajowego (z zastrzeżeniami przedstawionymi w cz. 2).

1.4 Projekt wprowadza uproszczone instrumenty planistyczne dla obszarów zagospodarowanych lub nie przeznaczonych do intensywnej zabudowy, wymaga jednak takiej korekty, aby niektóre z tych narzędzi nie zastępowały planów miejscowych na obszarach podlegających rozwojowi lub przewidywanych do rozwoju w przyszłości;

1.5 Projekt w szerokim zakresie zastępuje „uzgodnienia” administracyjne opiniami, co należy uznać za decyzję prawidłową. Pewne wątpliwości budzi rezygnacja z niektórych uzgodnień, jak przykładowo osłabienie roli konserwatora zabytków.

1.6 Projekt wprowadza zachęty do uchwalania planów miejscowych, przywracając znaczenie rencie planistycznej i dokonując zmian w przepisach dotyczących podatku od nieruchomości na terenach objętych planami. Zalecenie GKUA do rozwiązań dotyczących renty planistycznej zawarte jest również w cz. 2 Opinii.

2. Równocześnie GKUA stwierdza, że szereg rozwiązań projektu wymaga zmian i uzupełnień a uchwalenie ustawy w jej obecnym, nie skorygowanym kształcie nie przyniesie istotnej poprawy w systemie gospodarki przestrzennej. GKUA wymienia zagrożenia o charakterze ogólnym oraz proponuje szereg zmian lub uzupełnień (wymagających dopracowania) ograniczając ich listę do spraw najistotniejszych.

2.1 Zamiast osiągnięcia istotnych celów, jakim miało być uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego oraz upowszechnienie planowania miejscowego – nastąpi zbędne skomplikowanie procedur i w konsekwencji odchodzenie od planowania miejscowego. Zagrożenie takie było uprzednio sygnalizowane, tymczasem omawiany projekt ustawy w wersji z dnia 23.09.2008 r. nie zawiera w tej sferze istotnych, korzystnych zmian w stosunku do projektu w wersjach z dnia 17.06.2008 r. oraz 5.09.2008 r., poza racjonalnymi uzupełnieniami dotyczącymi planowania krajowego i regionalnego (oraz licznymi korektami pomniejszej natury, idącymi na ogół w dobrym kierunku).

2.2 Regulacje proponowane w projekcie ustawy nadal jednak w większym stopniu kreują nowe rozwiązania, których sprawność i efektywność budzi obawy lub wątpliwości, szczególnie w świetle dotychczasowej praktyki orzecznictwa administracyjnego, o czym była już mowa; propozycje w tej sprawie zawiera końcowa konkluzja.

2.3 Zrekonstruowane i uzupełnione w projekcie ustawy procedury nie stworzyły gminom znacząco skuteczniejszych narzędzia kształtowaniu ładu przestrzennego; być może miejscowe lub krajowe przepisy urbanistyczne mogą po części spełnić to zadanie, jednak ich wprowadzenie niesie w sobie z kolei, niebezpieczeństwo powstania „trwałej protezy” planów miejscowych. Przepisy urbanistyczne winny być instrumentem pomocniczym przy osiąganiu minimalnych standardów ładu przestrzennego i zaspokajaniu podstawowych potrzeb w zakresie udogodnień publicznych. W projekcie ustawy natomiast stały się one, w wysokim stopniu, substytutem planowania miejscowego. Zakres ich stosowania winien być ograniczony ustawowo w takim stopniu, aby nie służyły do zastępowania planów miejscowych.

2.4 Pozytywnie oceniona propozycja projektu ustawy - wzmocnienia znaczenia renty planistycznej - wymaga dopracowania i sprecyzowania w projekcie ustawy.

2.5 Ustawa nie zobowiązuje władz centralnych do formułowania, stanowienia i wdrażania racjonalnej polityki przestrzennej i urbanizacyjnej, winny być to obligatoryjne zadania władz centralnych.

2.6 Jeśli przyjąć, że proponowany projekt jest również w dziedzinie planowania ponad-lokalnego zaledwie bardzo obszernym zbiorem korekt obecnych przepisów, to zwracamy uwagę, że jest on wprowadzany, bez uprzedniej analizy przyczyn złego funkcjonowania lub wręcz nie respektowania przepisów obecnych - poddawanych w projekcie korektom lub uchylanych. Proponowane zmiany nie osiągną pożądanej wysokiej jakości prawnej i efektywności „wdrożeniowej”, o ile pracom legislacyjnym nie będą towarzyszyć analizy orzecznictwa dotyczącego przepisów objętych proponowanymi zmianami oraz ocena przyczyn, dlaczego wiele z nich nie było realizowanych przy bierności właściwych organów kontrolujących. Należy też zbadać, czy obecne przepisy są przedmiotem krytyki dlatego, że nie są dość jednoznacznie sformułowane, co umożliwia ich interpretowanie lub omijanie.

2.7 Błędem jest powoływanie komisji urbanistyczno - architektonicznych przez „rady”, jeśli powinny pozostać ciałami doradczymi organów wykonawczych j.s.t. Uwaga jest oczywista i nie wymaga uzasadnienia.

2.8 Instytucja mediatora nie powinna być łączona z SKO. Brakiem projektu ustawy jest nie określenie wymagań merytorycznych dotyczących osób mogących sprawować funkcję mediatora.

2.9 Zdaniem Komisji, konieczne są liczne zmiany szczegółowe oraz poprawienie redakcji projektu ustawy, w celu nadania jego sformułowaniom niezbędnej spójności i konsekwencji. Propozycje takich zmian szczegółowych (nie ograniczonych do rozdziału 2 projektu), były już rekomendowane przez Główną Komisje do wykorzystania w pracach legislacyjnych i zostały przekazane Resortowi z datą 15.09.2008 r. Kolejna zaktualizowana wersja uwag szczegółowych, sformułowanych przez Zespół GKUA, zostanie przekazana Ministerstwu w ciągu tygodnia.

3. GKUA przedstawia uwagi o otoczeniu prawno-instytucjonalnym projektowanej ustawy, bowiem niespełnienie oczekiwań związanych z nowym projektem ustawy może być wynikiem treści ustaw regulujących inne dziedziny działalności państwa, oddziaływujących jednak na sferę gospodarki przestrzennej. Nie były one, z różnych przyczyn przedmiotem prac i inicjatyw legislacyjnych, jednak z racji na ich znaczenie również dla opiniowanego projektu, GKUA uznała za konieczne sformułowanie dodatkowej uwagi o ogólnych uwarunkowaniach projektu.

3.1 Ład przestrzenny i rozwój zrównoważony zależą od dobrego prawa materialnego, ale też od przystającego do gospodarki rynkowej systemu podatkowego. Gospodarka rynkowa wymaga jednak, aby system podatkowy wzmacniał społeczno - ekonomiczną racjonalność alokacji inwestycji i użytkowania gruntów. A to oznacza cenową internalizację korzyści renty lokalizacyjnej, przynajmniej w tej części, która wynika z inwestycji publicznych i zbiorowego wysiłku rozwojowego wszystkich inwestorów działających w przestrzeni. Instrumentem internalizacji jest podatek od nieruchomości związany z ich wartością. Oznacza to konieczność wprowadzenia powszechnego podatku od nieruchomości ad valorem. Bez tego podatku regulacyjny system planowania miejscowego nie będzie ani efektywny, ani powszechny, nie będzie też zapobiegał niektórym negatywnym skutkom wolnego rynku nieruchomości. Bez podatku ad valorem dywersyjna gra deweloperów i użytkowników przestrzeni o przejęcie zbiorowo lub spekulacyjnie wygenerowanej renty budowlanej - zniszczy każdy system planowania a władze lokalne nigdy nie potraktują planowania, jako własnego i korzystnego ekonomicznie instrumentu do pobudzania rozwoju. Podatek ad valorem jest również gwarantem spłaty kredytów zaciąganych na wyprzedzający rozwój terenów.

3.2 Opanowanie niekontrolowanego, chaotycznego i kosztownego dla całej gospodarki rozlewania się miast wymaga wyprzedzającej realizacji infrastruktury i tworzenia banków ziemi przez władze publiczne. Szansą na opanowanie tego zjawiska jest publiczny monopolu planistyczny. Monopol planistyczny, wraz z podatkiem ad valorem pozwala na bezpośredni zwrot nakładów na przygotowanie terenów pod zabudowę, wówczas będzie można mówić o szansach na rozwój trwały i zrównoważony oraz o sterowaniu rozwojem zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, ładu gospodarczego i społecznego. Zasady te, wielokrotnie potwierdziła praktyka krajów gospodarczo zaawansowanych i winny być wprowadzone jak najszybciej w naszym kraju. 

3.3 Przepisy projektu nie dyscyplinują gmin w zakresie obowiązku dbałości o ład przestrzenny (co jest ich „zadaniem własnym” zgodnie z art. 6 Ustawy o samorządzie gminnym) i nadal nie dają wojewodom skutecznych uprawnień do walki z patologiami przestrzennymi.

3.4 Projekt nie zawiera przesłanek do zapewnienia kadr o odpowiednim poziomie fachowym, intelektualnym i moralnym dla realizacji przepisów prawa zawartych w projekcie ustawy, ani nie nakazuje podjęcia działań w tym kierunku. 

3.5 Karta Lipska podkreśla konieczność zintegrowanego zarządzania rozwojem, co jest równoznaczne z potrzebą zintegrowanego planowania na wszystkich poziomach władzy publicznej. W obecnej sytuacji, kiedy odrębnym trybem uchwalamy strategie rozwoju regionalnego i odrębnie budujemy plany zagospodarowania przestrzennego (bez niezbędnej korelacji między nimi), okazuje się, że jest potrzeba posiadania dodatkowego planu operacyjnego wdrażania inwestycji. Bez takiego narzędzia na poziomie wojewódzkim niemożliwe jest skoordynowanie ustaleń planów społeczno-gospodarczych i przestrzennych. Musimy być jednak świadomi, że proponując taki rodzaj planu operacyjnego utrzymujemy patologiczne podstawy obecnego planowania wojewódzkiego, nie usuwając przyczyn tych nieprawidłowości, ale podejmując jedynie próbę usuwania negatywnych skutków dualizmu w planowaniu publicznym. Bez usunięcia barier strukturalnych i nadania koordynacyjnej funkcji planowaniu przestrzennemu i zintegrowaniu go z planowaniem społeczno - gospodarczym, (czyli strategią wojewódzką), nadal będziemy tworzyć warunki do wzmacniania tak krytykowanego dalszego sektorowego planowania i stosowania specjalnych ustaw dla prowadzenia polityki przestrzennej.

3.6 Kwestii tej nie rozwiązuje także omawiany projekt ustawy na poziomie krajowym. Wprowadza, za projektem ustawy o polityce regionalnej (druk sejmowy nr 950) przygotowanej w MRR, wyróżniającej dwa dokumenty planistyczne: długookresową i średniookresową strategię rozwoju przestrzennego, trzeci dokument jakim jest krajowy plan rozmieszczenia inwestycji o znaczeniu krajowym. Zdaniem GKUA średniookresowa strategia rozwoju przestrzennego powinna się de facto pokrywać w dużym zakresie z problematykę planu krajowego. Niezależne czy ten plan nazywany będzie strategią średniookresową czy planem zagospodarowania przestrzennego kraju, powinien to być m.in. plan rozmieszczenia potencjalnych i przybliżonych lokalizacji, korytarzy, zaleceń indykatywnych i wiążących ustaleń do planów wojewódzkich i resortów pozwalających na doprecyzowania ustaleń w planach wojewódzkich i specjalistycznych planach sektorowych.

Wprowadzenie trzech planów podtrzyma niekorzystną dualność systemu planowania na poziomie krajowym. Takie rozwiązanie przyczyni się do dalszego sektorowego podziału polityki rozwoju. Współczesna gospodarka rynkowa wymaga natomiast koordynacji polityk cząstkowych i horyzontalnego do wspierania rozwoju społeczno gospodarczego na poziomie krajowym (zgodność ze strategią lizbońską).

3.7 Przy realizacji w projektowanych przepisach opisanego powyżej kierunku integracyjnego w planowaniu, należy jednak zadbać szczególnie o utrzymanie regulacji ochronnych (co może wymagać zmian w ustawach „szczegółowych”) i ścisłego ustalenia ich relacji do planów.

4. Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna zgłasza sześć wniosków z zakresu prawa budowlanego.

4.1 Celowe jest wprowadzenie systemu sprawdzania projektów inwestycji budowlanych, zalecanego w europejskich normach konstrukcyjnych. 

4.2 Wnioskujemy o wprowadzenia dla inwestycji wymagających sporządzenia projektu budowlanego obowiązku opracowania projektów lub rysunków wykonawczych oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych – czyli dokumentacji wykonawczej.

4.3 Ustawa winna stworzyć możliwość przekazywania projektów obiektów budowlanych także w wersji elektronicznej, w procedurach wymaganych ustawą Prawo budowlane. 

4.4 Konieczne jest uzupełnienie regulacji zawartej w art. 34 projektu ustawy, dotyczącej zakresu projektu budowlanego, z określeniem opracowań, których wykonanie powinien zapewnić inwestor dla spełnienia wymagań przepisów i potrzeb własnych oraz ustalenie zasad archiwizowania tych dokumentów.

4.5 Wobec obciążenia projektanta dużym zakresem odpowiedzialności konieczne jest wzmocnienie instytucji nadzoru autorskiego - łącznie z wymagalną opinią autora projektu przy oddawaniu obiektu do użytkowania. 

4.6 Programy elektroniczne wykorzystywane przy obliczeniach statycznych konstrukcji, jako ważne dla ich bezpieczeństwa, winny posiadać na mocy odrębnych przepisów certyfikaty potwierdzające ich prawidłowe działanie.

5. Konkludując, Główna Komisja uznaje opiniowany projekt Ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (wersja z dnia 23.09.2008 r.) za propozycję lepszą niż dotychczasowe propozycje legislacyjne (oraz projekty zmian regulacji dot. planowania przestrzennego sformułowane poza Resortem) i wnioskuje, aby projekt ten stanowił podstawę dalszych prac legislacyjnych. Podkreślić należy, że nie należy ona jednak do działań legislacyjnych o charakterze reformy systemowej i że podjęcie takiej reformy jest konieczne.

GKUA wielokrotnie i bezskutecznie zwracała uwagę, że przy tworzeniu nowych przepisów i nowych rozwiązań prawnych, powinny być wykorzystane wnioski z orzecznictwa dotyczącego obowiązującego obecnie prawa, a w tym celu niezbędne jest przeprowadzenie stosownej analizy dotychczasowego orzecznictwa. Uwzględnienie wniosków z tej analizy powinno doprowadzić do takiej redakcji przepisów, która zasadniczo ograniczy zbyt częste w ostatnich latach przypadki interpretowania w procesie orzecznictwa przepisów regulujących zasady planowania przestrzennego niezgodnie z „duchem” ustawy, intencjami ustawodawcy, a nawet literą przepisów, zwłaszcza tych o ogólniejszym – „ideowym” - charakterze.

Właściwie skorygowany i uzupełniony projekt ustawy, w szczególności na podstawie analizy orzecznictwa administracyjnego dotyczącego materii i praktyki zmienianych przepisów, może radykalnie poprawić stan prawa i instytucji gospodarki przestrzennej w Polsce. Dlatego w ocenie GKUA celowe jest opracowanie w pilnym trybie ekspertyzy prawnej, która dostarczyć może logicznych i przekonywujących argumentów stronie rządowej, na etapie prac w Komisjach Sejmu i Senatu oraz umożliwić udoskonalenie opiniowanego projektu ustawy.

Biorąc pod uwagę etap prac legislacyjnych GKUA wnioskuje, aby uwagi i zalecenia zawarte w niniejszej opinii zostały wykorzystane i wprowadzone przez stronę rządową na etapie prac sejmowych. Główna Komisja wzięła w tym przypadku pod uwagę fakt zgłoszenia dwóch dodatkowych inicjatyw legislacyjnych (w tym jednej już skierowanej do Komisji Sejmowej) co najprawdopodobniej skłoni Komisję oraz Podkomisję Sejmową (która została powołana) do szerszej debaty nad przedkładanymi propozycjami ustawowymi, co stworzy możliwość wprowadzania nawet istotnych poprawek. 

/-/Adam Kowalewski
Przewodniczący Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej

1. Opiniowany projekt (z 05.09.2008 r.) jest wersją, która miała uwzględniać wyniki konsultacji społecznych. Konsultacjom społecznym podlegała wersja tej ustawy z dnia 16.06.2008 r.
   Jak wynika z zestawień, które sporządziło Ministerstwo Infrastruktury, w ramach konsultacji społecznych, zgłoszono 363 uwagi szczegółowe do ustawy Prawo budowlane i 546 uwag do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzone zestawienia nie obejmują tzw. uwag ogólnych, zgłoszonych w procedurze konsultacji społecznych, a one wydają się istotne.
   W ramach powyższych konsultacji społecznych Izba Projektowania Budowlanego zgłosiła 11 uwag ogólnych i 25 uwag szczegółowych. Uwagi szczegółowe Izby zostały ujęte w zestawieniu zbiorczym.
2. Niepokój w Izbie budzi zaobserwowany obecnie brak skoordynowania działalności legislacyjnej różnych organów posiadających inicjatywę ustawodawczą. Przykładowo:

3. Jako korzystna nowość w opiniowanym projekcie ustawy Izba ocenia regulacje zawarte w art. 30 (str. 97), które dotyczą zmian w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 16, poz. 988, z późń. zm.). Regulacje te dotyczą głównie nadawania uprawnień osobom sporządzającym projekty wyposażenia linii kolejowych w urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i kierującym pracami wyposażenia linii kolejowych w te urządzenia. Izba potwierdza, że specjalność ta dla kolejnictwa jest niezbędna, a nie mieści się ona w zakresie działania Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.
4. Zgłaszając uwagi do projektu ustawy nowelizującej w ramach konsultacji społecznych Izba miała świadomość, że nie wszystkie nasze propozycje będą przyjęte. Liczyliśmy jednak, że niektóre propozycje zostaną wykorzystane. Rzeczywistość jest jednak inna. Stawia to pod znakiem zapytania sens uczestniczenia Izby w konsultacjach społecznych i ponoszenia bezefektywnych nakładów pracy.
   W swoich propozycjach Izba zawsze kieruje się interesem publicznym. Propozycje Izby zawierały i uważamy że dalej zawierają, istotne sprawy dotyczące procesu inwestycyjnego, które powinny zostać uregulowane w ramach nowelizacji ustaw normujących działalność inwestycyjną.
   W związku z powyższym Izba wnioskuje o ponowne rozważenie przyjęcia podstawowych propozycji, które przedkłada.

5. W odniesieniu do zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Izba przekazuje następujące uwagi:

1. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obejmującego jaj cały obszar, oraz
2. planów miejscowych dla części obszaru gminy scharakteryzowanych w ustawie.

1. dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
2. stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;
3. stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;
4. stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5. warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia;
6. zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;
7. potrzeb i możliwości rozwoju gminy;
8. stanu prawnego gruntów;
9. występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;
10. występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;
11. występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych;
12. występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;
13. stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;
14. zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

1. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;
2. kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy;
3. obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;
4. obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5. kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
6. obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;
7. obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;
8. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej;
9. obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
10. kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;
11. obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych;
12. obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;
13. obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej (…),
14. obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji;
15. granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;
16. inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. (…).

1. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
3. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;
4. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5. wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
6. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;
7. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;
8. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
9. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
10. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
11. sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
12. stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

1. granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
2. granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;
3. granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;
4. granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;
5. granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;
6. granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady.
   

1. linie regulacyjne, ograniczające obszary, przeznaczone na:
1. główne arterie komunikacyjne, razem z urządzeniami pomocniczymi,
2. na inne urządzenia komunikacyjne, jak lotniska, porty wodne itp. oraz pod budowę budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej,
3. na place publiczne. skwery, parki, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia, przeznaczone do użytku publicznego,
4. na uprawę leśną, rolną, ogrodniczą (ewentualnie ogródki działkowe) lub inną podobną,
5. na cele wyłącznie mieszkaniowe,
6. na cele mieszkaniowe z dopuszczeniem zakładów przemysłowych, nie podpadających po przepisy art. 18,
7. na cele wyłącznie przemysłowe;
2. podział miejscowości na strefy, według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego, ogniotrwałego lub nieogniotrwałego, gdy ten ostatni jest dopuszczalny, z określeniem najwyższej dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania poszczególnych stref;
3. profile podłużne i charakterystyczne poprzeczne istniejących i projektowanych przewidzianych w planie arterii komunikacyjnych.

• Proces inwestowania jest niesłychanie zbiurokratyzowany a równocześnie chaos i dezorganizacja funkcjonalna naszych miast narasta a progi inwestycyjne są dla uczciwych inwestorów trudne do pokonania.
• W obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego² wskazano tereny mieszkaniowe, dla co najmniej 9 milionów mieszkańców (zakładając niską intensywności wykorzystania terenu) a w studiach uwarunkowań³ gmin przewidywana wielkość terenów była już w roku 2005 dwukrotnie większa (ponad 15 milionów mieszkańców, czyli 4 miliony mieszkań) i, co istotne, liczby te dotyczą głównie dużych miast. Równocześnie słyszy się narzekania, że brak planów hamuje budownictwo mieszkaniowe.
• Od wielu lat panuje, co najmniej w deklaracjach, rzadko spotykany polityczny consensus, że gospodarka przestrzenna wymaga naprawy. Jednak od 1994 roku, nie podjęto próby kompleksowego, systemowego rozwiązania problemów gospodarki przestrzennej, nie uczynił tego żaden z kolejnych rządów RP.
• Paradoksalna jest działalność samorządów lokalnych. Konstytucja powierzyła Samorządom władztwo nad przestrzenią polskich miast i gmin, tymczasem czternaście lat po uchwaleniu przez Sejm ustaw regulujących problemy planowania i zagospodarowania przestrzennego, niedawne badania wykonane przez firmę Ernst&Young wykazały, że w przeciętnej polskiej gminie połowa pozwoleń na budowę wydawana jest w trybie decyzji administracyjnej, na obszarach pozbawionych planów⁴. Ten tryb działania, będący w krajach rozwiniętych wyjątkiem, w Polsce stał się regułą i jest powodem, niesłychanie szkodliwej, chaotycznej, niekontrolowanej urbanizacji.
• Paradoksalne są postawy i działania środowisk deweloperów. Utyskują oni, że planowanie przestrzenne stało się obecnie przeszkodą w ich pożytecznej, przynoszącej dobrobyt działalności; że brak planów to brak terenów i brak mieszkań. Równocześnie jednak nie sprzyjają próbom naprawy tej sytuacji.
• Wciąż nierozwiązany w Polsce problem to partnerstwo publiczno-prywatne bez którego, nie jest możliwa modernizacja polskich miast, uczy nas tego doświadczenie krajów „zachodnich”. Jednak udział inwestora prywatnego w inwestycji publicznej, bo do takich należą z zasady modernizacje urbanistyczne, jest w Polsce niesłychanie trudny. Po pierwsze, prawo nie wspiera a utrudnia te inicjatywy, po drugie władza lokalna nie odważy się na taki krok gdyż natychmiast zostanie, słusznie lub nie, oskarżona o korupcję. I po trzecie, dla prywatnego inwestora władza publiczna nie jest partnerem godnym zaufania, bowiem istnieje realna groźba, że kolejny burmistrz czy wójt nie będzie respektował zobowiązań swojego poprzednika.

• Niekontrolowana urbanizacja i brak koordynacji przestrzennej procesów inwestycyjnych utrudnia funkcjonowanie miast i pogarsza warunki życia ich mieszkańców oraz obniża społeczną i ekonomiczną wartość przestrzeni. Działające dziś systemy transportu oferują niski komfort podróżowania i powodują olbrzymie koszty społeczne i ekonomiczne – niespotykaną w innych krajach UE ilość ofiar i coraz większe straty czasu na podróże.
• Brak troski o miasta, o ich standard i jakość usług, zaniedbane przestrzenie publiczne, brak polityki miejskiej i zanik publicznej kontroli procesów przestrzennych – powodują narastającą degradację terenów zurbanizowanych i ich dezintegrację. Zieleń publiczna, użytkowana w polskich miastach od dziesięcioleci jest dziś wyprzedawana i niszczona. W Warszawie po 1989 roku nie zbudowano ani jednego parku publicznego, za to wiele zniszczono, dewastowany jest system klinów nawietrzających, pielęgnowany w stolicy przez kilkadziesiąt lat.
• Ochrona interesu publicznego jest nieskuteczna, nawet rozumienie problemu interesu publicznego jest ułomne, ograniczane z zasady do spraw inwestycji drogowych i infrastruktury. Tymczasem w krajach rozwiniętych obejmuje ono szereg problemów, takich jak standard życia w miastach czy społeczne cechy zagospodarowania przestrzeni, które winny promować społeczną integrację, eliminować wykluczenia i segregacje. Interes publiczny to również zapewnienie właściwego poziomu usług, dostępu do funkcji kultury i edukacji, troska o klimat miasta i jego systemy transportu publicznego.

• Po pierwsze, przestrzeń jest dobrem skończonym a wiele jej elementów, zwłaszcza tam gdzie przestrzeń jest intensywnie użytkowana, należy do dóbr cennych i deficytowych a równocześnie, lista jej użytkowników, podmiotów zainteresowanych wykorzystaniem terenów, majątku, nieruchomości, wód i innych zasobów naturalnych jest długa. Użytkownikami przestrzeni są obywatele, właściciele i przedsiębiorcy, grupy społeczne lub lokalne społeczności, koncerny międzynarodowe i państwa. Użytkownicy, wykorzystując przestrzeń dla własnych potrzeb, muszą wywoływać konflikty i spory, bowiem ich interesy są często kolizyjne, dlatego immanentną cechą gospodarowania przestrzenią są konflikty. Wynegocjowane kompromisy często nie zadawalają wielu uczestników „gry o miasto” i wymagają trudnych, nieraz niepopularnych, decyzji politycznych.
• Po drugie, dwoisty charakter przestrzeni jako przedmiotu osobistej czy grupowej własności i jako dobra wspólnego powoduje, że prawo własności i mechanizmy rynkowe nie mogą być jedynymi regulatorami sposobu użytkowania i zagospodarowania terenów i rozwiązywania nieuchronnych konfliktów. Stąd od początków istnienia miast kontrola władania i użytkowania terenów oraz rozstrzyganie konfliktów między zainteresowanymi stronami jest niezbywalnym zadaniem władzy publicznej, a uporządkowany pod względem prawnym i instytucjonalnym system gospodarki przestrzennej jest niezbędny w każdym państwie, niezależnie od ideologii rządzącej partii politycznej, bo tylko on może zapewnić ochronę tak praw jak i wolności obywateli oraz dobro i rozwój państwa.
• Po trzecie, czasy nowożytne obarczyły władze publiczne, odpowiedzialnością za racjonalne gospodarowanie przestrzenią, eliminowanie konfliktów, oszczędne wykorzystywanie jej zasobów i ochronę interesów obywateli, z tego powodu racjonalna gospodarka przestrzenna wymaga kontroli publicznej nad użytkowaniem terenu. W konsekwencji, o jakości gospodarki przestrzennej decyduje wola polityczna rządzących, stanowione prawo oraz kondycja administracji. W Polsce, po 1989 roku dyktat państwa ustąpił miejsca wolnej grze grup interesu, w której władze publiczne stały się bardziej uczestnikiem niż arbitrem i rzecznikiem interesów społecznych, mimo szumnych politycznych deklaracji i zapisów ustawowych. Do wypełniania swych niezbywalnych funkcji zabrakło władzom publicznym woli, wiedzy i środków, ich działalność w gospodarce przestrzennej cechuje stanowienie pełnego sprzeczności i nierealistycznych zapisów prawa, brak jasnych celów polityki przestrzennej, rozmywanie odpowiedzialności, woluntaryzm i krótkowzroczność działań. Nakłada sie na to demontaż służb publicznych gospodarki przestrzennej, zwłaszcza służb planowania przestrzennego, podczas gdy w krajach takich jak Niemcy, Francja czy Zjednoczone Królestwo, problemami gospodarki przestrzennej zajmuje się liczna kadra; w służbach samorządowych, regionalnych i państwowych pracują tysiące wykwalifikowanych pracowników i ekspertów, wspierają je liczne instytuty badawcze. Kadra urzędnicza jest tam stabilna, objęta systemami służby cywilnej i tym samym „odporna” na polityczne zmiany i kryzysy. Ekipa rządząca ma możliwości formułowania własnej polityki przestrzennej – temu służą dokumenty planistyczne, rządowe i regionalne oraz system prawny, który można modyfikować. Równocześnie, stabilna służba publiczna i obowiązujące dokumenty planistyczne zapewniają ciągłość, logikę oraz przestrzeganie zasad racjonalnej gospodarki przestrzennej, ważnych dla gospodarczego i społecznego rozwoju Państwa.
• Po czwarte, systemowa, kompleksowa reforma gospodarki przestrzennej będzie w Polsce zadaniem politycznie trudnym i mało wdzięcznym, bowiem wymagać będzie kilku lat żmudnej pracy, trudnych negocjacji i kompromisów oraz, co najważniejsze, owoce tej pracy zbiorą następne ekipy polityczne. W efekcie rodzą się różne spec-ustawy, które mają rozwiązać w ciągu kilku miesięcy albo akcje w rodzaju 100 ustaw w sto dni. W obecnym modelu gospodarki przestrzennej wybudowanie mitycznych 3 milionów mieszkań nie jest możliwe, ale gdyby się powiodło, w obecnym systemie gospodarowania przestrzenią – byłoby straszliwą katastrofą dla Polski. Bowiem, racjonalna gospodarka przestrzenna, oparta o sprawnie działające instytucje publiczne i uporządkowany system prawny wymaga planowania i nadzoru oraz zaangażowania odpowiednich środków publicznych. W Polsce kolejne ekipy polityczne prześcigają się w licytacji pod hasłem „tanie państwo”, niekiedy lansuje się też pogląd, że gospodarowanie przestrzenią to wyłącznie domena lokalnych samorządów. Jest to nieporozumienie, bowiem bez aktywnego udziału wszystkich władz publicznych, również władz centralnych, bez planowania krajowego, mądrej polityki regionalnej, instytucji planistycznych, dobrych systemów statystycznych i odpowiednich nakładów finansowych, racjonalna gospodarka przestrzenna na szczeblu lokalnym nie jest możliwa.
• Piąta wielka bariera to słabość społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, brak nam społeczeństwa świadomego swych praw, aktywnego, zorganizowanego i wykształconego. W konfrontacji z takim społeczeństwem władze państwowe dbać muszą o standard życia w miastach i jakość ich przestrzeni. W Polsce tej kontroli społecznej brak i niewiele czynimy aby budować społeczną świadomość spraw przestrzennych.

• Cel główny to systemowe uporządkowanie całej sfery gospodarki przestrzennej w Polsce. Model gospodarki przestrzennej i jej podstawowy instrument, którym jest planowanie przestrzenne, winny zapewnić społeczny ład przestrzeni, gwarantujący jej użytkownikom możliwość korzystania z walorów przestrzeni, eliminujący segregacje i wykluczenia. Koniecznym jest również, aby nowy system zapewnił ład ekonomiczny, czyli efektywne gospodarczo użytkowanie przestrzeni oraz właściwe warunki inwestowania. Nowy model gospodarki przestrzennej winien zapewnić skuteczną ochronę dziedzictwa historii oraz ład kulturowy i estetyczny w naszych miastach oraz skuteczną ochronę środowiska i wdrożenie do praktyki gospodarczej - konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju. Cel ten może być osiągnięty jedynie poprzez wprowadzenie skutecznej, publicznej kontroli użytkowania terenów.
• Polityka przestrzenna państwa winna wspomagać działania gospodarcze, eliminować ryzyko inwestycyjne oraz ryzyko strat makroekonomicznych, zwłaszcza ryzyko nieuzasadnionego marnotrawienia przestrzeni i nieracjonalnego zużycia zasobów środowiska. Konieczne jest stworzenie korzystnych warunków dla aktywności inwestorów i przedsiębiorców, czemu winna służyć stabilna polityka przestrzenna sektora publicznego, rządu i samorządów lokalnych oraz jawność i spójność tej polityki. Konieczna są nowe, prawne instrumenty pozwalające na godzenie interesów społeczności miejskiej, przedsiębiorcy, inwestora i właściciela, czyli budowy równowagi pomiędzy sferą interesu publicznego i prywatnego oraz budowy consensusu społecznego w sferze polityki przestrzennej. Niezmiernie ważne jest również wdrożenie do praktyki gospodarczej i do systemu gospodarowania przestrzenią ekonomicznych instrumentów, zwłaszcza podatku od nieruchomości oraz obowiązkowych scaleń gruntów.
• Skuteczna ochrona interesu publicznego wymaga troski o stwarzanie właściwych warunków życia i korzystnych warunków dla rozwoju społecznego i gospodarczego oraz ochronę wartości kulturowych i przyrodniczych. W interesie publicznym leży również zahamowanie patologicznych procesów przestrzennych, rygorystyczna ochrona środowiska przyrodniczego, terenów rolnych i leśnych czy przeciwdziałanie budowaniu sub-standardowych osiedli mieszkaniowych. Dlatego szczególnej troski wymaga problem efektywności wdrażania polityki przestrzennej państwa na poziomie lokalnym, a zwłaszcza zagwarantowanie przez państwo minimalnych standardów życia wszystkim obywatelom, co oznacza czystość środowiska, dobrze funkcjonujący transport czy właściwą dostępność usług. Ochrona interesu publicznego wymaga wyposażenia władz publicznych wszystkich szczebli w nowe, efektywne instrumenty prawne i ekonomiczne.

• Gospodarka przestrzenna wymaga uporządkowania całego sytemu prawa i zbudowania instytucji, które umożliwiają prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej.
• Racjonalna gospodarka przestrzenne wymaga ograniczenia praw użytkowników i właścicieli nieruchomości oraz zwiększenia uprawnień administracji publicznej. Jest to wciąż w Polsce niewyobrażalne.
• Gospodarowanie przestrzenią należy do dziedzin gospodarki o wysokim zagrożeniu korupcją, bez względu na przyjęty model planowania przestrzennego i system kontroli urbanistycznej. Konieczna jest eliminacja korupcjogennych regulacji prawnych oraz sprawna administracja, chroniona prawem od nacisków politycznych.
• Gospodarka przestrzenna wymaga pełnej jawności, co również jest w Polsce trudne do osiągnięcia.
• Konieczne jest zdecydowane wzmocnienie instytucji planistycznych i administracji urbanistycznej, tymczasem w Polsce mamy do czynienia z działaniami odwrotnymi.

• Konieczna jest powszechna świadomość społeczna, zrozumienie rangi spraw przestrzennych i ich społecznego oraz gospodarczego znaczenia.
• Musi pojawić się wola polityczna wyborców i w konsekwencji, wola polityczna władz publicznych.
• Musimy osiągnąć wyższy poziom rozwoju gospodarczego, by móc desygnować odpowiednie środki publiczne na prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej.

• Koniecznym jest, aby nowy system zapewnił społeczny ład przestrzeni, gwarantujący jej użytkownikom możliwość korzystania z walorów przestrzeni, eliminujący segregacje i wykluczenia, chroniący prawa właściciela i interesy publiczne.
• Koniecznym jest, aby nowy system zapewnił ład ekonomiczny – czyli efektywne gospodarczo użytkowanie przestrzeni oraz właściwe warunki dla inwestycji sektora publicznego jak i inwestycji prywatnych.
• Nowy model gospodarki przestrzennej winien zapewnić możliwie wysoki stopień ochrony dziedzictwa historii oraz harmonię i piękno naszego otoczenia - czyli właściwy ład kulturowy i estetyczny.
• Zmiany winny zapewnić skuteczną ochronę środowiska i wdrożenie do praktyki gospodarki przestrzennej, w najwyższym możliwie stopniu, konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju.

• W sprawie badań syndykatowych:

• W sprawie realizacji badań na zlecenie klienta: